Az Elnökségi stábtagok uniós szakmai képzése

2009. április 8. BM Duna Palota

II. Előadás - A soros elnökség szerepe az Európai Tanács üléseinek előkészítésében és lebonyolításában

Előadó: Francisco Duarte Lopez, a portugál EU Állandó Képviselet Antici diplomatája

Az Európai Tanács kezdetben nem rendszeres jelleggel, csupán általános politikai szintű eszmecsere céljával ült össze, később üléseit formális jelleggel hívták össze és a testületet felruházták a politikai iránymutatás kompetenciájával. A csúcstalálkozók előkészítésével kapcsolatos informális eljárási szabályokról a 2002. júniusi sevillai Európai Tanács állapodott meg, mely alapján ma már rendszeres jelleggel, egy-egy elnökségi félév alatt két alkalommal (azaz évente négyszer) ül össze, kivételes esetben azonban rendkívüli csúcstalálkozóra is sor kerülhet.

Az Európai Tanács jelenti azt a fórumot, ahol egy-egy politikai dosszié tekintetében a legnagyobb áttörések történnek (pl. a hét éves pénzügyi keretről történő megállapodás, vagy az energia- és éghajlatváltozással összefüggő kérdésekről történő megállapodás stb.). Az Európai Tanács - az Unió imázsának egyik legfontosabb elemeként – egyúttal összekötő kapocs az Unió állampolgárai és a külvilág felé, a csúcstalálkozó eredményei pedig egyszersmind a soros elnökség sikerességének egyik fokmérőjét is jelentik.

Az Európai Tanács összetételét tekintve az Európai Unió tagállamainak állam- és kormányfői szintű plénuma, ahol a tagállamok alkotmányos berendezkedésüktől függően államfővel (pl. Franciaország), kormányfővel (pl. Magyarország), egy részük pedig állam- és kormányfővel (Lengyelország, Finnország, Románia, Litvánia) képviseltetik magukat. (Utóbbi országok logisztikai kihívást jelentenek a szervezők számára, de az adott tagállam feladata eldönteni, melyik vezetője üljön a tárgyalóasztalnál.) A csúcstalálkozónak az állam- és kormányfők mellett állandó meghívottjai a külügyminiszterek is.

A miniszterelnökök programját rendszerint több-kevesebb két- és többoldalú egyeztetés kíséri (adott esetben az azonos politikai csoportokba tartozó miniszterelnökök is összeülnek), melyeknek a csúcstalálkozó programjával történő összehangolása szintén fontos feladat. A tavaszi csúcstalálkozók jellegükben némileg eltérnek a nyári és a második félévi találkozókétól tekintve, hogy ezeket az üléseket elsősorban az Uniót érintő gazdasági és szociális kérdéseknek szentelik. Ezekre a tavaszi ülésekre rendszerint az állam- és kormányfők, illetve a külügyminiszterek mellett a pénzügyminiszterek is meghívást kapnak. További résztvevők (pl. az Európai Központi Bank elnöke) meghívását az elnökségek relatíve ritkábban gyakorolják, mert az a vitát időben jelentősen elhúzhatja. Szintén a tavaszi csúcstalálkozókon jellemző gyakorlat, hogy az első ülésnap délelőttjén a szociális partnerekkel háromoldalú szociális csúcstalálkozóra is sor kerül.

Az Európai Tanács üléseinek előkészítése hosszadalmas (közel másfél hónapos) és rendkívül összetett (technikai és tartalmi feladatokat egyaránt hordozó) folyamat. Az előkészítés során fontos, hogy az elnökség és a Tanács Főtitkársága napi szinten, szorosan együttműködjön. A csúcstalálkozók technikai előkészítését illetően a találkozók időpontját rendszerint a soros elnökség határozza meg. Az elnökségi naptár tervezetének már hét hónappal az elnökségi időszak kezdete előtt indikatívan tartalmaznia kell a csúcstalálkozók tervezett időpontját, fenntartva a későbbi esetleges időpont módosítás lehetőségét. Az egyes protokolláris és logisztikai kérdésekkel kapcsolatos legfontosabb tudnivalókat a Tanács Főtitkársága két héttel a csúcstalálkozó előtt ún. „coreu” üzenetben ismerteti a tagállamokkal. A tagállamok állam- és kormányfői részére a soros elnökség miniszterelnöke (az Európai Tanács elnöke) egy-két nappal az ülést megelőzően hivatalos meghívólevet küld, melyben röviden vázolja a csúcstalálkozón megvitatni tervezett kérdések kezelésének főbb szempontjait és várható menetrendjét.

A csúcstalálkozó tartalmi előkészítése tekintetében a munkálatok túlnyomó részét a jogalkotási folyamat kezelése, azaz az egyes dossziék javaslatból döntéssé történő formálása jelenti. Az egyes nyitott kérdések megoldásában az Európai Parlament (EP) is fontos szerepet játszik, segít a konszenzus megtalálásában és a legfontosabb, politikailag legkényesebb dossziék (pl. REACH, szociális kérdések) véglegesítésében. Sajnálatos módon azonban mégis előfordul, hogy egy-egy kényes dosszié tekintetében, melynek előre vitelére az elnökség sok energiát szentelt és bár vitája egészen a Coreper szintjéig jól haladt, politikai szinten végül az a döntés születik, hogy a dossziét nem viszik tovább. Fentiek érdekében fontos, hogy a döntések mindig a megfelelő időben és a megfelelő szinten szülessenek meg („to have the right cherry on the right cake at the right moment”).

Az elnökség a csúcstalálkozón megvitatni tervezett fontosabb kérdéseket nagyjából négy héttel a csúcstalálkozót megelőzően, részletezett napirend tervezet formájában terjeszti a tagállamok elé. Az annotált napirend tervezetről a Coreper általában „tour de table” keretében általános vitát folytat, melyet követően az ÁKÜT is napirendjére tűzi.

A csúcstalálkozók eredményét az Európai Tanácson elfogadásra kerülő tanácsi következtetések „szentesítik”. A következtetések előkészítése a mindenkori soros elnökség felelőssége. Az eddig követett gyakorlat azt mutatja, hogy a következtések szövege bár a tagállamok konszenzusán alapul, az elnökség törekszik arra, hogy a formálisan elfogadásra kerülő dokumentum „saját nyelvezetét” többé-kevésbé megtartsa. A következtetések tervezetét az egyes tanácsi formációkban lezajlott előkészítő munkát követően a Coreper egy (vagy néha több) alkalommal, szintén „tour de table” keretében vitatja meg. A csúcstalálkozó előtti „finomhangolás” az Európai Tanácsot megelőző ÁKÜT ülésen történik.

A következtetések szerkezete és terjedelme az elmúlt időszakban sokat változott. Míg 8-10 évvel ezelőtt a következtetések még kb. 40-45 oldalasak voltak, az elmúlt másfél évben, és különösen a szlovén és a francia elnökségek alatt jelentős erőfeszítések történtek a rövid, közérthető, csak a politikailag lényeges elemeket tartalmazó következtetések elfogadására.

A csúcstalálkozót általános gyakorlat szerint csütörtök-pénteki napokon rendezik. A delegációtagok a tárgyalóteremben kötött ültetési rendben ülnek. A munkaüléseken mindenkor jelen van a Bizottság elnöke és egy biztos, a soros elnökség, a Tanács Főtitkársága, és a Tanács kül- és biztonságpolitikai főképviselője. Az állam- és kormányfőn, illetve a külügyminiszteren túl az elnökség további négy, a tagállamok további két fővel (állandó képviselő, illetve államtitkár) képviseltetik magukat. Az Európai Parlament elnöke nem tagja az Európai Tanácsnak, ugyanakkor általánossá vált az a gyakorlat, hogy a csúcstalálkozó formális megkezdését megelőzően az Európai Tanács egyes kérdéseit illetően az EP elnöke is ismerteti nézeteit.

A munkaüléseken elhangzottak a többi tanácsülés nyilvános napirendi pontjaival ellentétben nem követhetők nyomon kivetítőn. Ügyelve az ülés bizalmas jellegére a Főtitkárság munkatársaitól az Antici diplomaták értesülnek elsőként a legfrissebb információkról, melyet lejegyzetelve faxon továbbítanak a delegációs szobákba, ahonnan már a delegáció többi tagja is megismerheti a legújabb fejleményeket. Más „debriefing” rendszer nem működik, az elhangzottakat formálisan sehol sem rögzítik, a döntések „gentlemen’s agreement” alapon születnek. Ez a gyakorlat egyensúlyt teremt az információáramlás és a bizalmas információk kiszivárgásának elkerülése között. Amennyiben az ülésen elhangzottak közvetlenül eljutnának a nyilvánossághoz, az éppen a vita nyitott természetét „mérgezné meg”.

A következtetések tervezetét az Európai Tanács első napi vitájának eredményei alapján rendszerint az elnökség, a Főtitkárság, és a Bizottság még a csúcs első napjának éjszakáján átdolgozza, melyet a találkozó második napján kora reggel kioszt a delegációknak. A csúcstalálkozó második napját - a még esetlegesen nyitott kérdések lezárását követően - a következtetések véglegesítésének, illetve elfogadásának szentelik. A csúcstalálkozó többnyire a második napon délelőtt ér véget, kivételes esetben azonban előfordulhat, hogy jelentősen elhúzódik, ahogyan történt ez a 2007-2013 közötti időszakra szóló 7 éves pénzügyi perspektíva, egyes intézményi kérdések, vagy a klíma- és energiacsomag tárgyalásakor is. A csúcstalálkozó végén az elnökség rendszerint röviden tájékoztatja a tagjelölt országok állandó képviselőit is a találkozó fontosabb eredményeiről.

Kitekintve a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével kapcsolatosan felmerülő kérdésekre az már most elmondható, hogy az új szerződés hatálybalépése változásokat hozhat az Európai Tanács jövőbeli szerepét illetően is, a hatálybalépés körüli huzavona azonban nem szabad, hogy elvonja a soron következő elnökségek figyelmét a felkészülésről. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően az Európai Tanács (két és fél évre választott állandó elnökkel az élén) önállósult intézménnyé válik, saját eljárási szabályzattal és saját költségvetéssel (kb. 2,5 milliárd euró). Az Európai Tanács titkárságát ugyanakkor továbbra is a Tanács Főtitkársága adja majd, a soros elnökség támogatásával. A csúcstalálkozók időpontjának meghatározása már nem csak kifejezetten az elnökség feladata és jogköre lesz, az az Európai Tanács új elnökével közösen fog történni. A részvételi szint tekintetében az új Szerződés szerint az állam – és kormányfők dönthetnek majd arról, hogy egyik miniszterük (nem csak kifejezetten a külügyminiszter) elkísérje őket. Az Általános Ügyek Tanácsát (ÁÜT) és az Európai Tanácsot kivéve a soros elnökség feladata lesz minden tanácsi formáció elnökölése. Az ÁÜT és az Európai Tanács előkészítése a Tanács Főtitkárságával szoros együttműködésben történik majd.

Aranyszabályok az Európai Tanács előkészítésével és lebonyolításával összefüggésben:

• informális csúcstalálkozó megrendezését jól meg kell fontolni;
• őrizzük meg az Európai Tanács ülések bizalmas természetét;
• az eszmecserék és a következtetések lehetőség szerint legyenek rövidek és fókuszáltak;
• használjuk a Brüsszel (Állandó Képviselet) központú előkészítés gyors és reaktív módját, csak a szükséges szereplők bevonásával;
• a lebonyolítás legyen átgondolt, megtervezett, szakszerű;
• a megfelelő üzeneteket továbbítsuk az EP és a sajtó felé.

Budapest, 2009. április