Felkészülés a 2011. első félévi magyar EU-elnökségre
Az Elnökségi stábtagok uniós szakmai képzése
2008. november 19., Országgyűlés, Felsőházi Terem

IV. előadás: Az EU képviselete harmadik országokban, illetve nemzetközi szervezetekben

Előadó: Axel Wernhoff, a svéd Külügyminisztérium Európai ügyekért felelős főigazgató-helyettese

Az Európai Unió soros elnöki tisztsége a Tanács, a Coreper, a szakbizottságok, valamint tanácsi munkacsoport ülések elnöklésén túl jelentik az Unió harmadik országokkal és egyéb közösségi intézményekkel szemben történő képviseletét is. Az elnökségre éppen ezért kiemelt szerep hárul a közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) területén is: az elnökség féléves időtartama alatt az adott tagállam képviseli az EU27-eket mint globális szereplőt a külkapcsolatokban. II. pilléres, kormányközi alapon működő politika lévén a CFSP keretein belül számos politikai és szakértő szintű egyeztetésre kerül sor. Ezek a találkozók alkotják a politikai dialógusok gerincét.

A találkozók előkészítésében az elnökséget a Tanács Főtitkársága segíti, melynek feladatköre elsősorban briefing note-ok készítésére, valamint információszolgáltatásra terjed ki. Emellett félévi rendszerességgel, a soron következő EU-elnökség kezdete előtt két hónappal a Főtitkárság iránymutatásokat hoz nyilvánosságra az EU harmadik országok-, illetve nemzetközi szervezetekbeli képviseletének tartalmára vonatkozóan. A dokumentum rögzíti, többek között, az EU-elnökség rotációs, illetve az EU-tagállamok egymás közötti helyettesítési rendjét arra az esetre, ha az elnökséget betöltő tagállam nem rendelkezik a kérdéses harmadik országban külképviselettel, így elnökségi feladatait nem tudja ott ellátni.

A harmadik országokkal való kapcsolatok vonatkozásában az elnökség alatt az elnökség minden külképviselete egyben az EU-t is képviseli. A képviselet alapja az EU-ban intézményesített rotációs, illetve helyettesítési rendszer. A hatékony képviselet érdekében kiemelten fontos a megfelelő információáramlás a fővárosból és Brüsszelből a külképviseletek irányába, illetve a külképviseletek is kezdeményezik az információcserét adott ügyek kapcsán. Mivel a CFSP kormányközi alapon működő politika, a főváros az EU27-ek jóváhagyását követően ad iránymutatást külképviseletei számára. Hasonló elv alapján működik az utasítási láncolat abban az esetben is, ha a harmadik országban másik tagállam helyettesíti a soros EU-elnökséget, azzal az eltéréssel, hogy a láncba beékelődik még egy szem: a külképviselet saját fővárosán keresztül lép kapcsolatba a soros elnökséget adó tagállam fővárosával. Bármely tagállam képviseli is az Uniót, elengedhetetlen az elnökségi program részletes ismerete annak hiteles kommunikálása végett. Az elnökséget adó tagállam vagy helyettesének misszióvezetője elnököli a havi rendszerességgel ülésező misszióvezetők találkozóját és továbbítja a helyi Külügyminisztérium részére a Tanács által kiadott „demarche”-ot. A harmadik országbeli elnökségi feladatok ellátásával kapcsolatban felmerült költségek helyettesítés esetén a helyettes külképviseletet és annak államát terhelik. Az anyagi források mellett a megfelelő humánerőforrás biztosítása is szükséges.

A helyettesítés szükségessége nem csupán a külképviseletek, hanem a tanácsi munkacsoportok vonatkozásában is előállhat, amennyiben a soros elnökséget betöltő állam nem rendelkezik megfelelő szakemberrel, szakértelemmel, jártasságban az adott területen.

A nemzetközi szervezetekben való együttműködésre az EU egy koordinációs rendszert dolgozott ki. A nemzetközi szervezetek között kiemelt fontossággal bír az ENSZ-ben, illetve szakosított szerveiben való uniós jelenlét. Az elnökség feladata az elfogadott ENSZ határozatok és állásfoglalások megszövegezése és az őszi Közgyűlés alatt a politikai dialógusok koordinálása. Az előkészület során biztosítani kell, hogy a megfelelő (IT- és személyi) erőforrások, illetve anyagi eszközök álljanak rendelkezésre az elnökség idejére. A fenti feladatok sikeres ellátása érdekében az előkészület során javasolt különös figyelmet fordítani New York mellett Genfre, Bécsre és Nairobira is.

A külkapcsolatok terén is fel kell készülnie a soros EU-elnökségnek az esetleges váratlan események kezelésére. Az elnökség nagy befolyást képes gyakorolni a különböző politikai és gazdasági kihívások kezelési módjára. Fontos ezért a világpolitikai események folyamatos nyomon követése az egyes szaktárcáknál, hogy a majdani elnökséget adó tagállam következtetéseket tudjon levonni és be tudja azonosítani az esetleges válságterületeket. A válságok kezelésére nem létezik bevett módszer, azonban javasolt a már meglévő szervezeti keretek megtartása, és szükség esetén az érintett részlegek bővítése a párhuzamos kompetenciájú szervezetek felállítása helyett.

Nemzeti koordináció

Minden tagállamban a közigazgatási hagyományok szerint épül fel az EU ügyek központi koordinációs irányítása, illetve tagállami döntésen alapul az is, hogy az elnökséget fővárosi vagy brüsszeli központtal kívánják-e ellátni. Mindkét esetben kiemelt fontossággal bír, hogy Brüsszelben megfelelő legyen az információáramlás az egyes szintek között a tanácsi döntéshozatali mechanizmusban (tanácsi munkacsoportok, Coreper I-II, Tanácsok, stb.), illetve a brüsszeli és a fővárosi koordinátorok között.

A svéd megközelítés 2009-ben, csakúgy mint 2001-ben a brüsszeli központú elnökségi irányítást preferálja. A gyors információáramlásra alkalmazott 2001-es stratégia szerint minden tanácsi munkacsoporti, Coreper és tanácsi formáció ülését követően az elnökök e-mailben vagy sms-ben haladéktalanul rövid informális összefoglaló jelentést küldtek az érintett tisztviselőknek, amelyben összegezték az eredményeket, az esetleges hiányosságokat és a szükséges cselekvési pontokat. A siker kulcsa a gyors, rövid, lényegre törő információáramlás.

A főváros és Brüsszel közötti egyeztetési mechanizmus egy, a Miniszterelnöki Hivatalon belül működő állandó jelleggel ülésező szervre épült, mely keretében minden reggel videó konferencián keresztül egyeztetett a főváros Brüsszellel. A megbeszélésen a Coreper nagykövetek mellett jelen volt az Antici és a Mertens diplomata, illetve egyéb, az adott ügyben érintett munkatárs. Ez a szerv volt a napi események, a napirenden szereplő ügyek, esetleges problémák, eltérő tagállami álláspontok közelítésére alkalmazott stratégia megvitatásának jól működő fóruma. A közvetlen információáramlás, illetve a beérkezett rövid információforrásokból levonható következtetések összegzése mellett az alkalmazott stratégia kapcsán is sok esetben e szerven belül született megállapodás a kompromisszumkeresés kereteiről egy-egy ügy vonatkozásában. A reggeli egyeztetés mindenkor előretekintő volt a megoldások keresése tekintetében, a soron következő tanácsi ülésre, annak napirendjén szereplő ügyekre, illetve az annak kapcsán felvetődő nehézségekre, a siker lehetséges forrására koncentrált.

Hasonló eljárás működött a svéd Külügyminisztériumban a külkapcsolati ügyek terén, ahol - alkalmazkodva a brüsszeli ülések gyakoriságához - heti kétszer-háromszor került sor egyeztetésre a PSC nagykövettel, illetve a Nikolaidis diplomatával.

Mindkét fórum esetében az üléseket követően tájékoztató készült az elért eredményekről, a napi eseményekről, melyeket hétről hétre összesítettek.

E fórumok briefingjei mellett a nagykövetségekről, illetve a multilaterális szervezetekhez delegált misszióktól beérkező információkat is hasznosította az Elnökség mind külpolitikai, mind pedig egyéb ügyek kapcsán.

A szakmai döntések gyors meghozatala érdekében célszerű, ha az egyeztetési láncolatba bekapcsolódik a politikai szint is. Ezáltal a politikai vezetés is napra kész információval rendelkezik és gördülékenyebbé válik a döntéshozatal.

Kormány és a nemzeti parlament viszonya

Kiemelten fontos feladat a mindenkori Kormány számára, hogy tolmácsolja az országgyűlési képviselők és az ellenzék számára, hogy az elnökség ideje alatt a Kormány nem nemzeti érdekeket képvisel az Európai Unióban, hanem az elnökség szerepét tölti be. Ennek keretében feladata a kompromisszumkeresés, a napirenden lévő ügyek előre vitele; tárgyalás útján konszenzus építésével megkísérli a mindenki számára megfelelő döntés elfogadtatását, és széles körben közvetít a tagállamok között felmerülő vitákban.

Ennek érdekében a 2001-es elnökség alatt a svéd Kormány minden tanácsi formáció ülése előtt részt vett a nemzeti EU ügyek bizottságában, ahol tájékoztatta a képviselőket a tanácsülés menetrendjéről, a napirenden lévő ügyekről, illetve az azok kapcsán képviselt tagállami álláspontokról és a valószínűsíthető döntésről. A 2001-es svéd EU-elnökség alatt a Kormány és a Parlament között egyezség jött létre: a plenáris üléseken a miniszterek helyett az államtitkárok képviselték a szakpolitikákat. A létrejött egyensúly egyaránt segítette a Kormány és az Elnökség munkáját. Az elnökségi periódus alatt tehát az EU27-ek viszonyában elérhető eredmények megvalósítása a cél. Ezen eltérő megközelítés, perspektíva feltételezi, hogy a politikai logika diktálta nemzeti érdekérvényesítő szerep helyett a tagállam az elnökség semlegességét képviselje az adott félévben.

A Lisszaboni Szerződés

A Lisszaboni Szerződés ratifikációja körüli bizonytalanság felveti a kérdést, hogy vajon Magyarország a Nizzai vagy a Lisszaboni Szerződés keretei között tölti-e be az elnökséget. Tekintettel arra, hogy a Nizzai Szerződés által az elnökségre rótt feladat nagyobb kihívást jelent az adott tagállam számára, javasolt a Nizzai Szerződés szerinti előkészület.

A Lisszaboni Szerződés hatályba lépése esetén a következmények főként a CFSP területén mutatkoznak meg. A Szerződés – egyebek mellett – létrehozza az Európai Tanács elnökének állandó tisztségét és az Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselőjének posztját (a továbbiakban: főképviselő), amelynek betöltője elnököli az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsának üléseit, és egy személyben az Európai Bizottság külkapcsolatokért felelős alelnöke. A főképviselő a 27-tagú Európai Unió által egyhangúlag elfogadott határozatok alapján lép fel külpolitikai kérdésekben. A főképviselő felelős a politikai dialógusokért, a harmadik országokkal való kapcsolattartásért, illetve az EP briefingekért. A főképviselő alá rendelt delegációk fogják továbbá ellátni a helyi elnökséggel járó feladatokat, illetve a multilaterális szervezetekben való képviseletet is.

Elképzelhető egy átmeneti rendszer felállítása az Európai Unióban 2010. január 1-től, amely keretében 2010 elejétől a kiemelt fontosságú munkacsoportok közül 6-7 esetében a főképviselő hivatalából kerülnek ki a tisztviselők. A harmadik országokba akkreditált delegációk a Szerződés értelmében jogilag a Bizottság hivatali rendszerébe tartoznak, mely azonban nem rendelkezik a feladat megfelelő ellátására alkalmas szaktudású tisztviselőkkel és erőforrásokkal, ezért javasolt egy részletes akcióterv kidolgozása arra az esetre is, ha az említett delegációk átvesznek elnökségi részfeladatokat.

A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.
ÁROP-225-2008-0001