MEGVALÓSÍTHATÓSÁGI TANULMÁNY

A Budapesti Népirtás Megelőzési Nemzetközi Központ létrehozásáról

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ

2009. június

A Magyar Köztársaság Külügyminisztere 2008. augusztus 28-án, az első Budapesti Emberi Jogi Fórumon jelentette be a magyar kormány döntését, miszerint hazánk megvalósíthatósági tanulmányt készít egy, a népirtás és más emberiség elleni bűncselekmények megelőzését szolgáló Nemzetközi Központ létrehozásának lehetőségéről Budapesten. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának és a Népirtás bűntettének megelőzéséről és büntetéséről szóló ENSZ Egyezmény 60. évfordulója alkalmából a magyar kormány ezzel a kezdeményezéssel kívánt hozzájárulni a népirtás megelőzésének ügyéhez.

A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma a megvalósíthatósági tanulmánnyal a kormányok, intézmények, szervezetek és alapítványok részére kívánja bemutatni a Budapesti Népirtás Megelőzési Központ létrehozására tett előkészületeket.

A megvalósíthatósági tanulmány a kezdeményezést kiváltó igények felmérése mellett mélyrehatóan elemzi a Központ felállításának politikai, jogi és pénzügyi kérdéseit.

A népirtás megelőzésére tett erőfeszítések hiányosságai és a magyar kezdeményezés létjogosultsága

A népirtás megelőzésére tett erőfeszítések 2004 után lendületet vettek, és a megvalósíthatósági tanulmány, amely ezeknek a kezdeményezéseknek az intézményesítését mozdítaná elő, számos elkötelezett szakértő, diplomata, és a nemzetközi szervezetek munkatársainak munkáján nyugszik, akik minden tőlük telhetőt megtesznek a népirtás bűncselekményének megelőzése érdekében.

A népirtás megelőzésére tett erőfeszítések terén tapasztalható nagy előrelépések ellenére, a Holokauszt után a 20. század második felében számos népirtásnak és emberiség ellenes bűncselekménynek lehettünk tanúi, ezért szükségszerű, hogy folytassuk a politikai akarat megteremtésére irányuló erőfeszítéseket és létrehozzuk a hatékony fellépéshez szükséges nemzetközi mechanizmusokat. A legújabb kutatások egyértelművé teszik, hogy bár az erőszakos cselekmények gyakran igen gyorsan eszkalálódnak, általában csak fokozatosan jutnak el arra a szintre, amikor már népirtásról beszélhetünk. Az első fenyegetések felbukkanásától a népirtás megvalósulásáig hónapok telhetnek el, ami elegendő idő lehet ahhoz, hogy a nemzetközi közösség megelőző lépéseket tegyen. A népirtás tehát megelőzhető! A nemzetközi közösségnek ezt figyelembe véve kell növelnie az e téren kifejtett tevékenységének hatékonyságát.

Az ENSZ főtitkára által 2004 áprilisában kiadott, a népirtás megelőzését szolgáló Ötpontos Akcióterv, valamint a szintén általa 2008-ban kiadott éves jelentés az Akcióterv végrehajtásáról, több hiányosságot és feladatot nevezett meg. Többek között annak szükségességére hívta fel a figyelmet, hogy azokról a helyzetekről, amelyek könnyen népirtássá fajulhatnak „időszerű és egyértelmű figyelmeztetések” érkezzenek, valamint egy „gyors és határozott cselekvési program” kidolgozását is szorgalmazta.

A főtitkár éves jelentése szerint a népirtás és más emberiség elleni bűncselekményekkel összefüggő fenyegetések kezelésének egy másik nagy akadálya az intézményi feltételek hiánya.

A hatékony fellépésnek az is feltétele, hogy létrehozzunk egy olyan intézményesített mechanizmust, amely képes előmozdítani és/vagy összehangolni a nemzetközi szereplők, érintettek és érdekeltek, valamint a globális és regionális döntéshozókkal szoros kapcsolatban álló regionális központok hálózatát.

A Budapesti Népirtás Megelőzési Központ jelentős mértékben visszaszoríthatná a népirtás és más emberiség elleni bűncselekmények megelőzésében tapasztalható hiányosságokat.

A független intézményként működő Központnak különleges kapcsolatokat kell ápolnia az ENSZ intézményeivel és szakosított szervezeteivel, különösképpen a Népirtás megelőzését szolgáló Különleges Tanácsadó Hivatalával. Egy nemzetközi, de európai székhelyű szervezetnek természetesen szoros kapcsolatot kell fenntartania az Európai Unió döntéshozó mechanizmusaival és intézményeivel is.

Ezzel egy időben, a Központnak jó kapcsolatokkal kell rendelkeznie más regionális szervezetekkel is, mint az Afrikai Unió, az EBESZ, az Amerikai Államok Szervezete (OAS) és az ASEAN, valamint szubregionális szervezetekkel, mint az Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közössége (ECOWAS), a Kormányközi Fejlesztési Hatóság (IGAD) és a Dél-afrikai Fejlesztési Közösség (SADEC), amelyek egymást kiegészítő és erősítő együttműködési lehetőséget nyújtanak. A Központnak együtt kell működnie azokkal a nemzetközi és helyi civil szervezetekkel, amelyek aktív szerepet játszanak a konfliktusmegelőzésben, különös tekintettel a népirtás és egyéb súlyos bűncselekmények megelőzésére.

Az új intézmény erőfeszítéseinek központjában a korai előrejelzés és a gyors fellépés közötti szakadék áthidalása fog állni a nemzetközi politikai szereplőknek nyújtott politikai és gyakorlati jellegű ajánlásai révén.

A Központ egy olyan integrált korai előrejelző és reagáló rendszert fog felállítani és működtetni, amely javaslatokat fogalmaz meg és előmozdítja a gyors fellépéshez szükséges politikai konszenzus kialakítását nemzetközi és regionális szinten. A rendelkezésre álló nagy mennyiségű információ összegyűjtése, alapos ellenőrzése, feldolgozása és a kockázatelemzés után a Központ „kellő időben” értesíteni fogja a nemzetközi döntéshozó mechanizmusokat a kialakulóban lévő fenyegetésekről annak érdekében, hogy azok kidolgozzák a szükséges stratégiákat és projekteket, és megtegyék a preventív lépéseket. Mindemellett a Központ – az érintett regionális és szubregionális szervezetekkel és civil szervezetekkel szoros együttműködésben – egyedire szabott és életképes cselekvési alternatívákat és javaslatokat fog a döntéshozók számára kidolgozni. A fő döntéshozó mechanizmusokkal minden szinten fenntartott rendszeres párbeszéd lehetővé tenné, hogy a Központ felhívja a figyelmet a rövid távon fennálló lehetséges fenyegetésekre és sürgős fellépést követeljen.

A Központ funkciója és működése

A Központ a fő funkcióját – ideértve a korai előrejelzés és a gyors fellépés közötti szakadék áthidalására tett erőfeszítéseket – az alábbi konkrét tevékenységek segítségével fogja megvalósítani:

A Központ az érzékeny helyzeteket a népirtás és egyéb emberiség elleni bűncselekmények szempontjából fogja nyomon követni. Egy speciális korai előrejelző-aggregátor mechanizmust fog alkalmazni, amely ugyanazon indikátorok által hosszú távon mért, kvalitatív elemzésekkel kombinált megbízható, kvantitatív adatokra fog épülni.

Ez a mechanizmus elsősorban a népirtás és az egyéb emberiség elleni bűncselekmények feltárására szakosodott szervezetek és intézmények tevékenységének eredményeire és eszközeire fog támaszkodni. Ezen felül a nyílt információs források speciális eszközeit is használni fogja. A Központ folyamatosan figyelemmel követi majd a nemzetközi szervezetek, illetve a helyszínen működő és a konfliktushelyzetekről beszámoló NGO-k munkáját, elemzi a jelentéseket a saját küldetésének megfelelően, és ezek alapján korai előrejelzéseket készít. A megbízhatóságának növelése érdekében, az információkat az adott kontinensről vagy régióból származó, a helyi viszonyokat jól ismerő, a Központ alkalmazásában álló szakértők fogják ellenőrizni, feldolgozni és elemezni. A Központ az általa készített értékelést megosztja az érintett regionális szervezetekkel, mint az Afrikai Unió, ECOWAS, IGAD, SADEC, ASEAN, Arab Liga, OAS, EBESZ és az Európa Tanács, és a szakosított szervekkel, mint az Európai Unió Egyesített Helyzetértékelő Központja, az Európai Bizottság Krízis Irodája, valamint az érintett országok és régiók Külügyminisztériumai.

A Központ az egyedi országokra kiterjedő megállapításaira alapozva ki fog dolgozni egy speciális „Figyelőlistát” (Watchlist) a népirtás és egyéb súlyos bűncselekmények által fenyegetett országokról. A Központnak eme fő terméke hozzá fog járulni az országok, régiók és intézmények által alkalmazandó korai előrejelző protokoll kidolgozásához.

Az értékelések frissítése közötti időszakban a Központ módszeresen nyomon követi az eseményeket a listán szereplő országokban, és megállapítja az eszkalációra utaló jeleket a nyílt forrású információszerzés eszközeivel, rendszeres helyszíni látogatások útján, valamint a népirtással és egyéb súlyos bűncselekményekkel foglalkozó regionális szervezetektől és más partnerektől szerzett megbízható információk alapján.

A Központ szükség esetén ad hoc kockázatelemzések készítésével korai előrejelzést nyújtana a globális és regionális szervezetek döntéshozóinak.

A nemzetközi együttműködés intézményesítése érdekében a Központnak kétoldalú szándéknyilatkozatokat vagy más jellegű politikai megállapodást kell kötnie a fent említett szervezetekkel és intézményekkel, ami lehetővé teszi a rendszeres információcserét és konzultációkat. A megállapodások és közös szándéknyilatkozatok egy, a népirtás és egyéb súlyos bűncselekmények megelőzésére fókuszáló nemzetközi hálózat létrehozásának alapját fogják képezni. Ezzel egy időben keretként fog szolgálni egy többoldalú népirtásellenes partnerség kialakításához, amely előmozdítaná az információ-megosztást és az összehangolt együttes cselekvést.

A Központ intenzív kapcsolatépítéssel előmozdítaná a globális és regionális szervezetek, valamint nemzetközi és nemzeti intézmények közötti együttműködést a népirtás és egyéb emberiség elleni bűncselekmények megelőzésének érdekében. A Központ mindemellett erősítené a hasonlóan gondolkodó intézmények, tudományos és akadémiai közösségek, oktatási és vallási szervezetek, vállalatok és a média közötti együttműködési hálózatokat.

A Központ az olyan instabil helyzetekben, amelyek a népirtás kialakulásához vezethetnek elemzéseket, ajánlásokat és módszertant dolgoz ki, valamint támogatja a közvetítők erőfeszítéseket.

A Központ igyekszik majd központosítani és javítani az információ minőségét, továbbá feltérképezni a már létező szakértelmet a népirtás megelőzésének területén. Adatbázist fog készíteni a népirtás megelőzésével foglalkozó különböző nemzetközi és regionális ügynökségekről, civil szervezetekről, akadémiai központokról és vállalatokról. Így olyan válságmegelőző képességek mozgósítása is lehetséges lesz, amire eddig nem volt példa.

A Központ kapcsolatba hozná egymással a népirtás és emberiség elleni súlyos bűncselekmények megelőzésével foglalkozó akadémiai szereplőket és szakértőket, ily módon hozzájárulna az elméleti háttér megszilárdításához és kibővítéséhez, és elősegítené a Központ küldetésének megvalósítását.

A Központ a tevékenysége során számos kormányzati és civil szervezet, valamint a népirtás és egyéb emberiség elleni bűncselekmények megelőzésével foglalkozó akadémiai körök szakértelmére támaszkodna.

A Központ olyan találkozókat és workshopokat is szervez majd, amelyek célja az érintettek és érdekeltek, kiemelt nemzetközi szereplők, donorok, nem-kormányzati szervezetek és a média képviselői közötti regionális szintű együttműködés erősítése. Ezeken a találkozókon a népirtással és egyéb emberiség elleni bűncselekményekkel kapcsolatos konkrét feladatok és kihívások kapnának hangsúlyt.

A Külügyminisztérium határozott véleménye, hogy a Központ fő funkciója és tevékenységi területei egymással szoros összefüggésben állnak, és folyamatosan fognak beépülni annak munkájába. A fentiek alapján a Központ fokozatosan fogja bővíteni a tevékenységi körét és a munkatársak számát.

A Központ felállítása Magyarországon

2008-ban a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma egy olyan emberi jogi koncepciót fogadott el, ami egy láthatóbb és hatékonyabb emberi jogi diplomáciát irányoz elő. Ez az új koncepció egyben válasz is a Magyarország Európai Uniós tagságából fakadó elvárásokra, ami hazánktól egy sokkal szélesebb körű tevékenységet igényel az emberi jogok területén. A hagyományos emberi jogi prioritásaink – mint a kisebbségek védelme, a polgári és politikai jogok – mellett a népirtás megelőzésének is fontos szerepet kell betöltenie a magyar emberi jogi napirenden belül.

A tény, hogy több humanitárius szervezet is úgy döntött, hogy Budapestre helyezi át regionális, illetve adminisztratív képviseletét (az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság Közép-Európai Regionális Képviselete és Globális Szolgáltató Központja, a Nemzetközi Migrációs Szervezet Regionális Irodája, az IFRC Európai Zóna Iroda), egy komoly kapcsolati hálót jelentene a Központnak, és lehetőséget adna az első kézből származó információk megszerzésére, illetve sürgős esetben a nemzetközi közösség mozgósítására. Ezeknek a humanitárius szervezeteknek a többsége a Balkánnal is foglalkozik, ezért a potenciális szerepük még fontosabb.

Ugyanakkor a gyarmatosító múlttal nem terhelt Magyarország jó vagy legalább semleges kapcsolatokat ápol Afrika, Ázsia és Latin-Amerika országaival, ezért elfogadható helyszín lenne e régiók országai számára.

A Központ pozitív hatással lehetne az egész régióra: elterjesztené a párbeszéd kultúráját, valamint felhívná a figyelmet annak a fontosságára, hogy ismerjük egymás történelmét, kultúráját és hagyományait.

A Központ jogi és pénzügyi keretei

A jogi kereteknek biztosítaniuk kell, hogy a Központ működése átlátható és elszámoltatható legyen, ami a donorok számára mindennél fontosabb. A Központnak önálló jogi személyiséggel kell bírnia. A Központ jogi formájára vonatkozóan a magyar törvények alapján az alapítványi forma tűnik a legjobb megoldásnak. Ezt figyelembe véve, a Központot kiemelkedő emberi jogi szakértők és/vagy nemzetközileg elismert magyar tudományos intézmények alapítanák. Ez biztosítaná a Központ kormányoktól való függetlenségét, lehetővé téve, hogy egy igazi nem-kormányzati szervként működjön. A Központot nyílt alapítványként kell létrehozni, hogy bárkitől fogadhasson adományokat.

A Külügyminisztérium 2-2,5 millió euróra becsüli a központ éves működési költségét. A megvalósíthatósági tanulmány legalább az első három év működésére elegendő finanszírozás összegyűjtése esetén javasolja a Központ teljes körű működőképességének beindítását. A finanszírozást a szponzorok széles körének kell biztosítania, hogy a Központ betölthesse nemzetközi mandátumát.

A Központ szervezeti felépítése

A megvalósíthatósági tanulmány alapján a Központ négy fő testületből állna: egy kuratóriumból, egy tanácsadó testületből, a szponzorok tanácsából/felügyelő bizottság és az operatív részből.

A kuratórium 15 prominens, a népirtás és egyéb emberiség elleni bűncselekmények megelőzéséért küzdő független szakértőből fog állni. A kuratórium javaslatokat tesz a Központ tevékenységének stratégiai tervezésére az ügyvezető testületnek és az ügyvezető igazgatónak, valamint megválasztja a Központ igazgatóját. A kuratórium tagjai évente legalább egyszer találkoznak Budapesten.

Az ügyvezető testület 5 neves szakértőből fog állni a népirtás megelőzés területéről. Az ügyvezető testület készíti elő a kuratórium döntéseit, és az igazgatóval együttműködésben hozzájárul azok megvalósításához.

A felügyelő bizottság azoknak az államoknak, intézményeknek vagy alapítványoknak a képviselőiből áll majd, akik hozzájárulnak a Központ finanszírozásához. A Központ vezetése évente jelentésben számol be a Bizottságnak tevékenységéről. Reményeink szerint ez a testület egyben egy olyan fórum is lesz, amely erősíti a népirtás megelőzését prioritásként kezelő államok közötti együttműködést.

A Központ és az operatív szervezeti egység egy politikai elemzőkből, és a valamennyi földrészt lefedő népirtás megelőzési szakértőkből álló csapat munkáján fog alapulni, akik egy globális munkaerő részeként lehetőséget kapnak, hogy a saját régiójukat érintő helyzetekkel foglalkozzanak.

Köszönetnyilvánítás

A megvalósíthatósági tanulmány készítői szeretnék kifejezni hálájukat a magyar kormány nevében mindazoknak a szakértőknek, diplomatáknak, a nemzetközi szervezetek, civil szervezetek és a tudományos élet munkatársainak, akik minden tőlük telhetőt megtesznek a Központ felállítása érdekében.