A MAGYAR NEMZETKÖZI FEJLESZTÉSI EGYÜTTMŰKÖDÉSI (NEFE)
POLITIKA

Az OECD tagjává válásunkat követően a szervezet Fejlesztési Támogatási Bizottságának (DAC) alapelvei - az EU tagságra való felkészülés okán is - külkapcsolataink részévé váltak. A csatlakozási tárgyalások előrehaladásával az EU az éves ország-értékelésekben megfogalmazta azt az elvárást, hogy a tagjelölt országoknak ki kell alakítaniuk fejlesztési politikájukat.

A 2319/1999. (XII.7.) Kormányhatározat alapján a külügy-, a gazdasági- és a pénzügyminiszter kidolgozta a Magyar Köztársaság nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) koncepcióját, amely korábbi segélypolitikánk átfogó újragondolását jelentette, és amelyet a Kormány 2001. július 24-i ülésén elfogadott.

A Koncepció célul tűzte ki, hogy a korábbi ad hoc és decentralizált támogatási politikát váltsa fel az ENSZ, a DAC és az EU normáihoz igazodó fejlesztési együttműködés. A Koncepció szerint a NEFE politika kidolgozója, a tervezés és végrehajtás tárcaközi koordinátora a Külügyminisztérium. A NEFE tevékenység végrehajtására az intézményfejlesztés keretében 2002 novemberében a Külügyminisztériumban létrejött a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Főosztály. 2003 a Magyar Köztársaság OECD és EU-konform donor tevékenységének kezdő éve.

I.

A hazai NEFE nemzetközi összefüggései

Történelmi, stratégiai és morális okokból az EU kiterjedt fejlesztési politikát folytat. Az EU közösségi szintű fejlesztési tevékenysége és a tagállamok önálló fejlesztési együttműködési tevékenysége kiegészítik egymást.

A közösségi jog szerint a közösségi költségvetési befizetésen túl, normatív alapon hozzá kell járulnunk az Európai Fejlesztési Alaphoz (EDF) is, amely nemzetközi fejlesztési együttműködési tevékenységet finanszíroz a Cotonou-i Egyezmény értelmében az ACP (afrikai, karibi és csendes-óceániai) országokban. Az ACP országokon kívüli térségek és országok fejlesztési együttműködési finanszírozása az EU közösségi költségvetéséből történik.

Az EU új fejlesztési politikája 2000 novemberében véglegesült, amelybe az OECD DAC Bizottságának alapelvei és az ENSZ nemzetközi célkitűzései (Millenniumi Fejlesztési Célok) mellett a fejlesztési témában megrendezett világkonferenciák nemzetközi programjai, nevezetesen a dohai, a montererrey-i, johannesburgi állásfoglalások is folyamatosan beépültek. Az EU fő fejlesztési célkitűzése a szegénység elleni küzdelem.

Az EU a 2002. évi barcelonai csúcsértekezleten döntött arról, hogy a szegénységcsökkentő stratégiai programok teljesítéséhez növelni kell a fejlődő országok fenntartható fejlődését szolgáló hivatalos fejlesztési támogatás (ODA - Official Development Assistance) mértékét. 2006-ra az EU tagállamoknak átlagban a GNI (Gross National Income) 0,39 százalékát kell ODA fejlesztési célokra fordítaniuk. (Ehhez a tagországi minimumnak el kell érnie a GNI 0,33 százalékát.) Ezek az ún. barcelonai kötelezettségvállalások elvben minden tagországra, így az újonnan belépőkre is kötelezőek.

Magyarország 2001-ben, amikor még nem volt elkülönített NEFE költségvetés, az OECD DAC statisztikai módszereit alapul véve, ODA célra, statisztikai becslések alapján (a különböző tárcák és intézmények támogatási programjai révén) hozzávetőlegesen 4,1 milliárd forintot, a GNI 0,027 %-át fordította. A fejlesztési együttműködésre összesen - beleértve a magasabb GDP-vel rendelkező ún. rendszerváltó (tranzit) országoknak nyújtott segélyt (Official Aid, OA) is - 5,7 milliárd forintot, a GNI 0.035 %-át használta fel. Becslések szerint 2003-ban ez hasonló nagyságrendű lesz. Nemzetközi fejlesztési tevékenységünk pénzügyi keretének meghatározásánál és távlati tervezésénél szem előtt kell tartani a költségvetés helyzetét és az ország gazdasági teherbíró képességét.

A donor szerepre való felkészüléshez, az intézményi háttér kialakításához és szakember képzéshez hazánk segítséget kap a kanadai kormány nemzetközi fejlesztési hivatalától (CIDA) és a UNDP-től, amelyek kapacitásépítő közös programokat szerveznek a V4 országoknak. Az EU és a tagországok 2003 tavaszától kapcsolódtak be a fejlesztési kapacitásépítés segítésébe.

II.

A magyar NEFE politika

A formálódó magyar NEFE, miközben figyelembe veszi az OECD és az EU fejlesztési stratégia alapelveit és politikai gyakorlatát, a nemzeti érdekeken és sajátosságokon alapul, a külkapcsolatok részét képezi, a fejlődő és a rendszerváltó országok társadalmi és gazdasági felzárkózását, átalakulását célozza. Hazánk olyan országokkal kíván fejlesztési partnerségre lépni, amelyek kül- és biztonságpolitikai, valamint külgazdasági szempontból fontosak számára (regionális stabilitás, földrajzi közelség, tradicionális és aktív külkapcsolatok, széleskörű társadalmi és politikai kontaktusok, bejáratott gazdasági-kereskedelmi struktúrák stb.) és amelyeket a magyar társadalmi, gazdasági szereplők jól ismernek (helyi sajátosságok, igények és nyelvismeret), illetve, ahol kellő fogadókészséget tapasztalunk. A magyar fejlesztési együttműködést elsősorban azokra az ágazatokra és területekre célszerű koncentrálni, ahol hazánk komparatív előnyökkel rendelkezik. Ezek a területek:

• a rendszerváltozással összefüggő magyar tapasztalatok megosztása (demokratikus struktúrák létrehozása és működtetése, a piacgazdaságra való áttérés feltételeinek megteremtése, privatizáció, kis- és középvállalkozások támogatása, „good governance” követelményeinek alkalmazása, migrációs, választási- és népesség-nyilvántartási rendszerek kiépítése stb.),
  
• szellemi tőke, tudás alapú segítség (informatika és hírközlés, közösségi internet hozzáférés, foglalkoztatáspolitikai, szervezési és tervezési módszerek átadása, stb.),
  
• oktatás (egyetemi és posztgraduális), szakember és technikus képzés, tananyag fejlesztés, távoktatás szervezés,
  
• egészségügy és gyógyszergyártás (kórházak, poliklinikák tervezése és felszerelése, üzemeltetése, születésszabályozás, járványok leküzdése, stb.),
  
• mezőgazdaság (legkorszerűbb növény és állattenyésztési módszerek elterjesztése, vetőmag nemesítés, növényegészségügy-növényvédelem, édesvízi haltenyésztés, fásítási programok, erdészeti szaktanácsadás, gombatermesztés, farmok fejlesztési tervei, biotechnológia, agrometeorológia, mezőgazdasággal összefüggő szakember- és mérnökképzés), élelmiszeripar (vágóhidak tervezése),
  
• vízgazdálkodás, tervezés és szaktanácsadás (tározók és völgyzárógátak, víztisztító telepek, gáttervezés, belvizek lecsapolása, vízkészlet kutatás és felmérés stb.),
  
• infrastruktúra tervezés,
  
• környezetvédelemmel kapcsolatos szaktanácsadás,
  
• kulturális örökség védelme,
  
• általános és közlekedésmérnöki tevékenység, térképészet.

A nemzetközi fejlesztési együttműködés multilaterális és bilaterális eszköztárát tekintve a kezdeti szakaszban hazánknak a kétoldalú fejlesztési együttműködési képességeket kell erősítenie.

A magyar NEFE programok alakításánál is figyelembe kell venni a segélyek kötöttségének visszaszorítására irányuló nemzetközi trendet, mivel nemzetközi felmérések szerint a kötött segélyezési forma nagyban csökkenti a támogatások hatékonyságát és lassítja a partner ország fenntartható fejlődését. Jelenleg is csaknem általánosnak tekinthető azonban az a gyakorlat, hogy a donor országok kétoldalú fejlesztési támogatási tevékenységük során a hazai termékek és szolgáltatások igénybevételét részesítik előnyben, azaz ehhez „kötik” a támogatást.

A Kormány 82/2003. (VI.7.) Korm. rendelet a NEFE tevékenységgel módosította a külügyminiszter feladat- és hatáskörét. A Kormány 2121/2003. (VI.6.) Korm. határozata döntött a külügyminiszter elnökletével működő NEFE Tárcaközi Bizottság létrehozásáról, amelynek fő feladata a partner országok és a célterületek meghatározása.

A NEFE TB munkáját a tárcák delegált képviselőiből álló, 2003. március 10-én alakult Tárcaközi Szakértői Munkacsoport segíti. A KÜM által koordinált fejlesztési politika nem váltja ki a különböző tárcák és intézmények által eddig folytatott nemzetközi segélyezés-támogatási tevékenységet és finanszírozást. Új feladat a Külügyminisztérium és a tárcák fejlesztési tevékenységének összehangolása, a KÜM részére biztosított központi NEFE források hatékony felhasználásának segítése a tárcák aktív részvételével.

A NEFE programok összehangolására a kül- és biztonságpolitikai, valamint külgazdasági célokkal a Külügyminisztériumon belül NEFE Munkabizottság alakul.

A NEFE tevékenység eredményességének emelésére és a társadalmi elfogadottság erősítésére a közeljövőben társadalmi és szakmai szervezetek, valamint a közélet képviselőinek részvételével Társadalmi Tanácsadó Testület alakul.

A NEFE intézményi struktúrája várhatóan az év második felében lesz működőképes, amikor is elkezdődhet a konkrét fejlesztési programok és projektek tervezése és végrehajtása.

A Külügyminisztérium tájékoztatja az Országgyűlés Külügyi és Költségvetési Bizottságát a NEFE tevékenységről. A NEFE program nyitott a vállalati szektor, a civil szervezetek és a magyar társadalom más szereplői előtt.

A partner országok és célterületek kiválasztásának szempontjai

A nemzetközi összehasonlításban egyelőre viszonylag szerény anyagi eszközeinkre és a magyar támogatás érdemi megjelenítésére tekintettel kezdetben csak néhány országot célszerű partner országnak kiválasztani és a források nagy részét ezek támogatási programjaira koncentrálni.

Szigorú és következetes kritériumok alapján választjuk ki a partner országokat. A támogatott ország feleljen meg a donor közösség és a nemzetközi szervezetek (ENSZ, OECD DAC, IMF, Világbank, stb.) általános együttműködési feltételeinek, továbbá hazai vonatkozásban biztosítsa az általános politikai, biztonságpolitikai, gazdaságpolitikai céljaink és az adott relációban megvalósítandó fejlesztési együttműködés gyakorlata közötti koherenciát. Célunk, hogy a programok egyaránt járuljanak hozzá a partner országok fenntartható társadalmi és gazdasági fejlődéséhez és a kétoldalú kapcsolatok erősítéséhez. Biztosítani kell, hogy a programok társadalmi, gazdasági és környezeti szempontból megfeleljenek a fenntartható fejlődés követelményeinek.

Az OECD DAC értelmezése szerint minden olyan hivatalos segélyezési tevékenység, amely hozzájárul az egységes kritériumrendszer alapján kategorizált partner országok fejlődéséhez, hivatalos fejlesztési támogatásnak minősül. Ennek legfontosabb területei az alábbiak:

Magyarországnak e téren van a legtöbb tapasztalata. A szakemberküldés és fogadás, az egyetemi és posztgraduális oktatás évtizedeken keresztül kedvezően alakította kapcsolatainkat a fejlődő világgal. Az EU a csatlakozó országoktól elvárja, hogy a globális kihívásoknak is leginkább megfelelően az ún. „knowledge transfert”, a rendszerváltó tapasztalatok átadását helyezzék előtérbe, és vegyék ki részüket a nemzetközi donor munkamegosztásból.

A partner országok rendelkeznek szegénységcsökkentő, vagy stratégiai fejlesztési tervekkel, amelyeket projektekre bontva ajánlanak a donoroknak, részbeni, vagy teljes finanszírozásra, kivitelezésre. A fejlesztési projektek eredményességét szélesebb összefüggések, általános gazdasági és szociális kihatásuk, fenntarthatóságuk is meghatározzák. A fejlett donor országok az utóbbi években sikeresebbnek ítélik a gyorsabb és hatékonyabb fejlődést biztosító átfogó ágazati fejlesztési programokat az egyszerű projekt-jellegű segélyezésnél. Ehhez azonban olyan nagyságrendű fejlesztési forrásokra van szükség, amelyekkel Magyarország még nem rendelkezik. Ezért az első években kisebb forráslekötésű projekteket célszerű vállalni. Ugyanakkor vizsgálni kell, hogy miként kapcsolódhatunk a tapasztalt donor országok projekt típusú együttműködéseihez, például háromoldalú kooperáció révén.

A humanitárius segítségnyújtásnak két fajtája van: a természeti katasztrófa-elhárítás és az ún. „man-made” emberi cselekedet által kialakult válság áldozatainak megsegítése. A humanitárius segély nyújtásakor a politikai megfontolások háttérbe szorulnak, az minden rászorulót megillet a diszkrimináció-mentes segítség jegyében. Ennek érdekében a gyors segítségnyújtás hazai feltételeit ki kell alakítani. Segíteni kell azokat a civil szervezeteket, amelyek képesek gyorsan és szakszerűen a segélyeket a katasztrófa helyszínére eljuttatni és szétosztani.

Az OECD - szigorú szabályok betartása mellett - a bilaterális támogatási formák között lehetőséget ad segélyelemet tartalmazó hitelek nyújtására az ODA országok részére. A jogosult országok listáját az OECD az évente kiadott „Country Classification for Export Credits and Tied Aid” dokumentumban teszi közzé. A nemzetközi előírások csak a lassan megtérülő, piaci alapon nem finanszírozható főleg infrastruktúrális beruházások esetében ajánlják a támogatott hitel konstrukciót. E konstrukció keretében a donor országok elsősorban hazai terméket és szolgáltatásokat exportálnak minimum 35 százalékos segélyelem tartalommal. Ez ideig Magyarország nem élt a támogatott hitel adta lehetőségekkel, most folyik a kérdéskört szabályozó kormánydöntés előkészítése.

Az OECD DAC ODA kiadásnak ismeri el az intézményrendszer fenntartására fordított működési költségeket, a hazánkba érkező menekülteknek az első naptári évben nyújtott támogatást, továbbá olyan számszerűsíthető egyéb támogatásokat is, mint pl. a külföldi diákok oktatási és egészségügyi kedvezményei. E kategóriába sorolhatók még a civil szervezetek NEFE tevékenységével összefüggő állami támogatások, valamint a NEFE tevékenység külföldi szervezésével kapcsolatos kiadások.

Az utóbbi időszakban a NEFE területén is megjelent a „public-private partnership”, a közszféra és magánszféra együttműködése, amelynek elsődleges célja új fejlesztési szereplők és finanszírozási források bevonása a fejlesztési tevékenység hatékonyságának érdekében. Ez egyben új elemekkel gazdagítja az ODA tevékenység területeit.

Az OACD DAC fejlesztési támogatásnak ismeri el a donor országok által a rendszerváltó (tranzit) országoknak nyújtott segítséget is, amit „fejlesztési segélynek” nevez.

Hazai felfogás szerint a magyar NEFE részét képezi a HTMH útján a szomszédos országokban élő magyar közösségeknek nyújtott támogatás is, mivel hozzájárul e közösségek és az adott ország fejlődéséhez is.

Az ENSZ és szakosított intézményei évtizedek óta vezető szerepet játszanak a fejlődő országok felzárkóztatásában. A fejlesztési együttműködési programok jelentős részét a nemzetközi fejlesztési és pénzügyi szervezetek valósítják meg. A donor közösséghez újonnan csatlakozó országok is támaszkodnak az ENSZ szervezetek több évtizedes szakmai tapasztalataira és nemzetközi elfogadottságukra. Indokolt, hogy az általános NEFE irányelvek alapján hazánk is hozzájáruljon a nemzetközi szervezetek fejlesztési tevékenységéhez.

Megfontolandó egy közös pénzügyi alap (trust fund) létrehozása a UNDP-vel, amely felhasználva a szervezet több éves tapasztalatait és kiterjedt képviseleti hálózatát, képes lenne magyar ODA szakemberek képzésére, projektek kivitelezésére, s ezen keresztül a hazai NEFE kapacitás erősítésére.

A Külügyminisztérium központi szerepet játszik a magyar NEFE politika alakításában, a tárcaközi koordinációban és a végrehajtási mechanizmus működtetésében. 2002 októberében alakult meg a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Főosztály, amelynek fő feladata a NEFE tevékenység tervezése, irányítása és szervezése.

A donor országokban általában a külügyminisztérium felügyelete alatt álló fejlesztési végrehajtó szakintézmények szervezik a NEFE programok végrehajtását. A programok kivitelezésére elsősorban a magánszféra és a civil szervezetek kapnak megbízást, alapvetően pályáztatás útján.

A hazai NEFE program méretei egyelőre nem igénylik önálló szakintézmény felállítását, ugyanakkor már a kezdeti szakaszban is biztosítani kell a végrehajtási mechanizmus (delivery mechanism) elemeinek kiépítését és összehangolt működését.

A végrehajtási mechanizmus három fő elemből áll:

A végrehajtó intézmény szerepkörére olyan közhasznú társaságot célszerű választani, amelyik már fejlesztési szakmai tapasztalattal rendelkezik, nem túlságosan strukturált és döntési mechanizmusa rugalmas.

Sokoldalúan segíteni kell a kivitelezői tevékenységben résztvevő állami és magán vállalatokat, továbbá a civil szervezeteket. A versenyeztetésen alapuló kiválasztás során azon piaci szereplőket kell előnyben részesíteni, amelyek már rendelkeznek fejlesztési együttműködési tapasztalatokkal. A NEFE programjait a KÜM honlapján és a sajtóban kell meghirdetni.

A Külügyminisztérium és a tárcák nem vesznek részt a konkrét programok lebonyolításában. A donor országok a nemzetközi fejlesztési programokban kiemelt szerepet biztosítanak a magánszektor profitorientált szereplőinek és a civil szféra non-profit tevékenységének. Emellett egyéb intézmények (egyetemek, kutatóműhelyek, magánszemélyek) is részt vehetnek a programok lebonyolításában.

A Külügyminisztérium megkezdte az intézményesített párbeszédet és a kapcsolatépítést a potenciális hazai végrehajtók (stakeholderek) képviselőivel. Találkozókra és véleménycserékre került sor a hazai magánszektor képviseleti szerveivel és a humanitárius segélyezést hivatásként is gyakorló civil szervezetek képviselőivel. Mindkét képviseleti kör kifejezte érdekeltségét a fejlesztési együttműködésben. A Külügyminisztérium ismert nemzetközi, EU-s és hazai szakértők bevonásával folyamatosan szakmai felkészítő programokat szervez részükre.

Mihamarabb fel kell állítani egy szakértői nyilvántartási rendszert. Más országok gyakorlatához hasonlóan a Külügyminisztérium honlapján közölt kérdőíven bárki - természetes és jogi személy is - bejelentkezhet az adatbázisba.

Meg kell szervezni a szakemberképzést. Hazánkban nincs szakirányú fejlesztési képzést nyújtó oktatási intézmény, de a korábbi évtizedekben a fejlődő országokban tapasztalatot szerzett szakértők korszerű NEFE ismeretei is hiányosak. A képzés megszervezése egyelőre a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Főosztályra hárul. A magyar fejlesztési együttműködési tevékenységhez szükséges államapparátusi, ágazati, vállalati stb. szakmai ismeretek azért is szükségesek, hogy a magyar fejlesztési szakértők mielőbb be tudjanak kapcsolódni az Európai Bizottság szakmai munkájába és a tágabb értelemben vett széleskörű nemzetközi donor együttműködésbe. Az ismeretek megszerzésének hatékony eszköze lehet a tapasztalt donor országokkal háromoldalú fejlesztési projektek megvalósítása közös finanszírozás mellett.

A partner országokban működő magyar külképviseleteket is alkalmassá kell tenni arra, hogy bekapcsolódhassanak a fejlesztési és humanitárius segélyezési feladatokba.

A NEFE kommunikációs stratégiája

A fejlesztési együttműködés egyben a magyar társadalom nemzetközi szintéren megnyilvánuló szolidaritásának kifejezését is jelenti. A magyar lakosság humanitárius adományozó tevékenysége eddig többnyire nemzetközi és hazai katasztrófa helyzetekben nyilvánult meg. A nemzetközi fejlesztési együttműködés, a fejlesztési segélyezés még csak kis mértékben van jelen a közvélemény tudatában. A társadalom számára ismertebbé kell tenni azt, hogy a nemzetközi szolidaritás, ezen belül a fejlesztési és humanitárius tevékenység az európai értékrend fontos eleme és az egész nemzetközi közösség, benne a donor és a támogatott országok érdekeit is szolgálja. E célból ki kell dolgozni a több évre szóló NEFE kommunikációs stratégiát. E munkában számítunk a NEFE Társadalmi Tanácsadó Testületet lakossági kapcsolataira, a civil szervezetek és az egyházak tevékenységére. Különösen fontos, hogy a közvélemény-formáló értelmiség és a politikai elit egyértelmű támogatási jelzéseket küldjön a társadalom számára.

A fejlesztési együttműködésről és a humanitárius segélyküldésről a hazai és nemzetközi nyilvánosság előtt is számot kell adni.

Már a 2003-as év statisztikai kimutatását az OECD DAC követelményei szerint kell összeállítani. A Pénzügyminisztériummal és a Statisztikai Hivatallal együttműködve olyan mérőrendszert kell kidolgozni, amely reális és pontos adatszolgáltatást tud nyújtani az OECD DAC részére.

A NEFE finanszírozás egyelőre döntően az állami költségvetés támogatására épül. A donor országokhoz hasonlóan célszerű kezdeményezni a magánszféra és a lakosság adományainak NEFE-be való bevonását is.

Budapest, 2003. július 29.