1989-2009: húsz év a magyar külpolitikában

Az emberi tudat kategorizáló igyekezete a történelmi korszakok konkrét évszámokhoz, szimbolikus eseményekhez köthető időhatárainak megvonásában, illetve – ettől nem függetlenül - a kerek évfordulós méltató megemlékezésekben is tetten érhető. Így van ez a kelet-közép-európai – benne a magyarországi – rendszerváltozások esetében is. A címben jelzett korszakolás az évfordulós visszatekintések apropójaként indokolt. Ám miközben 1989 valóban megalapozó jelentőségű eseménysor a magyarországi rendszerváltozás és a szuverén magyar külpolitika felépítése menetében, 2009 önmagában véve aligha minősíthető hasonlóan markáns korszakhatárnak, ami tartalmi és logikai szempontból egyaránt motiválja az elemzés „nyílt végű” gondolatiságát, a vissza- és az előretekintő momentumok egymásba fonódását.

A most következő gondolatsor nem tekintendő a magyar külpolitika eseménytörténetét összegző, teljességre törekvő 20 esztendős „leltárnak”. Megfogalmazásának módjában különbözni igyekszik mind a politikatudomány elméleti stílusától, mind pedig a gyakorlati diplomácia írásbeliségének „technikai” szakzsargonjától. Megközelítése nem narratív, hanem – legalábbis szándékában – analitikus. A magyar külpolitika „fősodrában” elhelyezkedő tematikára összpontosít, azon nemzetközi, európai és regionális folyamatok jelzésszerű érzékeltetésével, amelyek a magyar külkapcsolati törekvések keretét, érdekkörnyezetét és mozgástérbeli korlátait képezték az elmúlt két évtizedben. Azon pontokat keresi, amelyek – a nemzeti érdek képviseletében - közösnek és maradandónak bizonyultak a magyar külpolitikában. Az 1989 óta befutott pályaív megrajzolása mindenekelőtt a „hogyan tovább?” dilemmáinak megválaszolása szempontjából releváns, mivel e megközelítés lehet méltó a rendszerváltozás által kínált esélyekhez:

1. A külpolitika szerepe a rendszerváltozás menetében;

2. A rendszerváltozástól a NATO- és EU-csatlakozásig terjedő átmeneti időszak külpolitikája;

3. Új korszak kezdete: az euro-atlanti keretekbe illeszkedő magyar kül- és biztonságpolitika.

A külpolitika szerepe a rendszerváltozás menetében

Az 1989. szeptemberi határnyitás a magyarországi rendszerváltozás egyik emblematikus eseménye, amely méltón illeszkedik ezen nagy ívű esztendő tetteinek – Nagy Imre újratemetése, a békés rendszerváltás elveit és menetrendjét egyeztető politikai tárgyalások, a

Köztársaság kikiáltása – sodrába. Miközben a valóban történelmi léptékű európai folyamatok kibontakozásához hozzájáruló határnyitást a magyar külpolitika új korszakának szimbolikus nyitányaként méltatjuk, a történelmi korrektség megköveteli, hogy az idő és a földrajz összefüggéseiben értelmezzük e korszakváltás fogalmát.

A magyar külpolitika „kontinuitásáról” szóló viták ismeretében is belátható, hogy időrendi értelemben inkább egy fokozatosan érlelődő, az egymásra épülő gazdasági kényszereket, társadalmi elvárásokat, belpolitikai mozgásokat a hidegháború végjátékának nemzetközi feltételei között szervesítő több éves folyamatról, semmint előzmények nélküli „vízválasztóról” beszélhetünk. A 80-as évek derekától a külpolitika egyre tudatosabban próbált élni Magyarország reform-kommunista „referencia-országként” élvezett imázsával, amiben a hidegháborús tömblogikához képest relatíve táguló mozgástér kitöltésének szándéka és a külső adósságok keltette parancsoló cselekvési kényszer egyaránt ösztönző erőként hatott. A magyar diplomácia útkeresése nem csak a magyarországi rendszerváltás előkészítésében játszott szerepet, hanem a szélesebb európai folyamatokban is az ország dimenzióit meghaladó relevanciával bírt. Az évtized vége felé közeledve – térségünkben úttörőként - igyekezett megtenni az első lépéseket az elvesztett szuverenitás fokozatos visszaszerzése felé vezető úton (belépés az IMF-be és a Világbankba, kereskedelmi és gazdasági megállapodás kötése az EGK-val, kreatív hozzájárulás a kelet-nyugati kontaktusok építéséhez, a diplomáciai viszony rendezése Izraellel és Dél-Koreával, a határon túli magyar kisebbségek ügyének felbukkanása a külpolitikai tematikában).

A „rendszerváltó külpolitika” tennivalóinak sora ugyanakkor távolról sem volt lezárható 1989-ben, hiszen a teljes állami szuverenitás visszanyerése és a kommunista korszakból örökölt „szövetségesi” struktúra felszámolása egészen 1991 derekáig eltartott (egyezmény a szovjet csapatok kivonásáról 1990. februárjában, a Varsói Szerződés katonai szervezetének feloszlatása 1991. februárjában, a VSZ politikai szervezete és a KGST megszűnése ugyanezen év nyarán.)

Mint ahogy a magyarországi rendszerváltozás csakis regionális és nemzetközi összefüggésekben értelmezhető, úgy a magyar külpolitikai korszakváltáshoz is e tágabb trend – a kelet-nyugati szembenállás vége, a hidegháború frontvonalán fekvő kelet-közép-európai térség geopolitikai helyének átrendeződése - nyújtott történelmi alapot, motivációt és cselekvési teret. Történelmi nézőpontból az egykori Szovjetunió eróziója, az eredetileg elképzeltnél jóval kardinálisabb következményeket maga után vonó gorbacsovi reformok, az 1989. évi lengyelországi választások, a magyarországi határnyitás, a berlini fal leomlása, a prágai „bársonyos forradalom”, a decemberi romániai fordulat, a német újraegyesítés 1990 októberében, majd pedig a Varsói Szerződés és a KGST feloszlatása, illetve magának a Szovjetuniónak a megszűnése 1991-ben ugyanazon megatrend keretei közé illeszkedtek.

Nyilvánvaló hiba lenne „a poszt-kommunista térség” differenciálatlan szemlélése, mint ahogy a végbement nagy léptékű változásokat sem tulajdoníthatjuk csupán valamiféle történelmi automatizmusnak. Ezen ország-csoport a hidegháború évtizedei során sem minősülhetett homogénnek. 1989-91 előtt három, státuszában jól megkülönböztethető kategóriára – a Szovjetunióra, illetve tagköztársaságaira, a VSZ- és KGST-tag „csatlós államokra” és az e szövetségi kereteken kívül maradó Jugoszláviára (valamint az elszigetelt Albániára) - volt felosztható. A történelem „nehézségi erejét” mutatja, hogy e hármas tagolódás – az euro-atlanti intézményrendszer részévé vált tágabb (Romániával és Bulgáriával kiegészült) kelet-közép-európai csoport, a poszt-szovjet államok, illetve a hosszú évekre instabilitásba és orientációs bizonytalanságba süllyedt Nyugat-Balkán – megváltozott formában bár, de máig kitapintható. A nemzetközi folyamatok „tehetetlenségi nyomatéka” ugyanakkor egyáltalán nem jelenti azt, hogy az egyes országok eleve elrendeltetett evolúciós pályákon mozognának. Ösztönzésül szolgálhat azon tapasztalat, hogy az e „kategóriák” közötti választóvonalak átjárhatóknak bizonyultak; a függetlenné vált balti államok csatlakoztak az euro-atlanti perspektívával élni tudó kelet-közép-európai csoporthoz, hasonlóan a délszláv polgárháborús konfliktus-sorozatról annak kezdeti stádiumában leválni képes Szlovéniához. A valamikori Jugoszlávia, illetve tagköztársaságainak és népeinek hányattatásai figyelmeztető módon példázzák, hogy a forgandó történelmi sors emberi kéz lenyomatait viseli.

A rendszerváltozástól a NATO- és EU-csatlakozásig terjedő átmeneti korszak külpolitikája

A politikai rendszerváltás (a demokratikus legitimációra támaszkodó politikai hatalom megteremtése), illetve az ahhoz kapcsolódó külső feltételek biztosítása (a kelet-közép-európai országok szuverenitását korlátozó szövetségi rendszer teljes lebontása) feladatait régiónk államai 1989 és 1991 között elvégezték. A 90-es évtized elején vette kezdetét a kettős tranzíció másfél évtizedig elhúzódó folyamata, melynek belső aspektusát az átfogó gazdasági és társadalmi átalakulás, külső keretét pedig a térségbeli országok geopolitikai státuszának megváltoztatása és a nyugati demokráciák intézményrendszeréhez való csatlakozás képezte. A térségbeli országok külpolitikai törekvéseiben az euro-atlanti orientáció általános trendje sajátos nemzeti mozzanatokkal és célkitűzésekkel kiegészítve jelentkezett. Lengyelország esetében a megcélzott középhatalmi státusz elismertetésének egyre markánsabban felmerülő igénye, a baltiak, Szlovákia és Szlovénia számára az új államiságból fakadó külkapcsolati háló megteremtésének feladata, Románia és Bulgária szemszögéből a relatíve fejlettebb és közelebbi integrációs esélyekkel bíró közép-európai országok utolérésének igyekezete jelentett specifikumot. Magyarország külpolitikai látószögének sajátos vonását a magyar állam határainak és a magyar nemzet lakóterületeinek különbözőségéből fakadó trianoni dilemma meghaladása, illetve az ország európai elhivatottsága, regionális helye, a szomszédos államokkal fenntartott kapcsolatainak minősége és a magyar kisebbségek támogatása közötti összetett viszony kezelése képezte és képezi.

Az 1990. évi demokratikus választásokat követően szemléletét, koncepcióját és hazai politikai hátterét tekintve egyaránt új alapokra helyezett magyar külpolitika pályájának kiinduló közege regionális és nemzetközi kihívások sorát állította. A kommunista rendszer összeomlása a soknemzetiségű államalakulatok (Szovjetunió, Csehszlovákia, Jugoszlávia) felbomlásához vezetett a 90-es évtized első éveiben, ami gyökeresen átrajzolta Magyarország szomszédságát, két meghatározó szempontból is új feltételek közé helyezve az anyaország és a határon túli magyar kisebbségek kapcsolatait. Közvetlen földrajzi környezetünk bizonytalanságai - a szovjet utódállamok elhúzódó instabilitása, a délszláv polgárháború-sorozat, valamint a romániai átalakulás kezdeti zavarai - mellett a „köztes zónában maradás” orientációs dilemmáját idézte fel, hogy a kelet- és kelet-közép-európai átalakulások üteme és mélysége felkészületlenül érte a nyugati demokráciákat, amelyek az évtized elején még nem álltak készen a rendszerváltó országok csatlakozási törekvéseinek szervezeti befogadására.

A „három prioritásra” (euro-atlanti integráció, jószomszédi kapcsolatok, a határon túli magyar kisebbségek támogatása) épülő alapkoncepció meghirdetése óta a magyar külpolitika lényegében két meghatározó kérdésre keresi a választ; az első az ország helyének biztosítása a nyugati intézményi struktúrákban, a második a magyar állam és a magyar nemzet helyzetének egymással összefüggő definiálása saját közvetlen régiónkban. Amennyiben az átmenet korszakának külpolitikájában a nemzeti érdekek legszélesebb értelmű meghatározása e két alapfeladatra redukálható le, úgy elmondható, hogy az első feladat vonatkozásában a geopolitikai trendekre való ráépülés, míg a második feladat esetében a sajátos nemzeti léthelyzetből fakadó útkeresés képezte a hangsúlyos mozzanatot.

xxx

A fejlett nyugati demokráciák közösségéhez történő csatlakozás – „az euro-atlanti integráció” – igénye a rendszerváltozás külső aspektusa és következménye, a belső átalakulási folyamatokkal együtt járó átfogó külkapcsolati irányváltás programja, ami a magyar politikai osztály széles konszenzusán nyugodott. A magyar külpolitika másfél évtizeden keresztül magisztrálisnak tekintett vektora összetett motivációkra épült; egyszerre táplálkozott a magyar történelmi tudatban mélyen ülő európai civilizációs hovatartozás-érzésből („visszatérés Európába”), a nyugati demokráciákkal vállalt értékközösségből, valamint iránytűt adott az ország geopolitikai tájékozódásához a hidegháború lezárulását követő bonyolult nemzetközi és regionális időszakban. Az euro-atlanti integráció igénye, esélye, majd egyre konkrétabb perspektívája reálpolitikai síkon kettős horgony-szerepet töltött be. A NATO felé történő orientálódás, illetve partneri/szövetségesi kapcsolat megteremtése az Egyesült Államokkal, a kelet-nyugati szembenállás évtizedeit közvetlenül követő időszak „egypólusú világrendjének” domináns hatalmával nem behelyettesíthető biztonsági garancia lehetőségét kínálta egy olyan képlékeny helyzetben, amelyet saját földrajzi környezetünkben a poszt-szovjet átalakulás ellentmondásai és a délszláv polgárháború potenciális fizikai veszélyei jellemeztek. Az EGK (1992-től az Európai Unió) keleti bővítésének távlata, a tagsági perspektíva motivációt adott a belső átalakulási folyamathoz, amely a 90-es évek első felében elkerülhetetlen gazdasági visszaeséssel és társadalmi áldozatokkal járt.

Magyarország élen járt az európai intézmények felé vezető úton. A rendszerváltó országok közül elsőként – már 1990 novemberében – lépett be az Európa Tanácsba, majd 1991 decemberében társulási egyezményt kötött az Európai Közösségekkel, amely Európai Megállapodás néven 1994. február 1-jén lépett hatályba. Az euro-atlanti integrációs pálya kezdeti bizonytalanságait jelzi, hogy az Európai Megállapodás még nem biztosított világos tagsági perspektívát, hanem csupán „tudomásul vette” Magyarország csatlakozási szándékát. A hidegháború utáni legelső években a nyugati demokráciák „Európa újraegyesítését” még nem közvetlenül a NATO és az EK/EU bővítése, hanem szélesebb körű, de meglehetősen amorf és a rendszerváltó országok között alig differenciáló szervezetek és fórumok – EBEÉ/EBESZ (1990. évi Párizsi Charta az új Európáért), Európa Tanács, Észak-atlanti Együttműködési Tanács - közbeiktatásával képzelték el.

Az „euro-atlanti szervezetek” befogadási készségének lassú érlelődése nyilvánvaló összefüggésben volt azon körülménnyel, hogy a Szovjetunió felbomlása és európai befolyási övezetének megszűnése a nyugati demokráciákat is adaptálódási kényszer elé állította. Mivel a csatlakozási törekvéseink célkeresztjében lévő NATO és az EU folyamatos átalakuláson mentek és mennek át, a kelet-közép-európai aspiránsoknak kettős értelmű evolúciós pályát kellett befutniuk. Bár a NATO és az EU keleti bővítései expressis verbis nem épültek a kölcsönös előfeltételezettség premisszájára, a geopolitika logikája szerint a két bővítési folyamat – történelmi tendenciáját tekintve - egymást kiegészítve és támogatva bontakozott ki.

A NATO az 1991-ben és 1999-ben elfogadott stratégiai dokumentumok szellemében összetett átalakítási folyamatot tűzött ki célként. Klasszikus funkcióit fenntartva a transzatlanti kapcsolatok meghatározó intézményi letéteményese és az európai stratégiai egyensúly megőrzésének biztosítéka, ugyanakkor – a biztonság globális összefüggésekbe ágyazott, a politikai, gazdasági, társadalmi és környezeti szempontokat beemelő értelmezése alapján – a tagállamok területének kollektív védelme mellett feladatai egyre inkább az ún. területen kívüli (béke)műveletekkel és az új típusú kihívásokkal (proliferáció, terrorizmus, nemzetközi bűnözés, energiaszállítási útvonalak biztonsága) szembeni fellépéssel bővültek. A differenciálódó feladatoknak megfelelően kerültek napirendre a „képességfejlesztés”, valamint a válságkezelésben és békefenntartásban más szervezetekkel – ENSZ, EBESZ, EU, illetve a fokozatosan kiépülő ESDP – kialakítandó együttműködés kérdései. A Szövetség keleti kapcsolatainak evolúcióját mutatja az Észak-atlanti Együttműködési Tanács (1991), a Partnerség a Békéért program (1993), az Észak-atlanti Partnerségi Tanács (1994), valamint a NATO-orosz Tanács és a NATO-ukrán Bizottság létrehozása. A keleti bővítés első konkrét lépését a csatlakozás feltételeit (demokratikus politikai berendezkedés, piacgazdaság, a fegyveres erők feletti civil kontroll) rögzítő NATO Bővítési Tanulmány hozta 1995-ben. A Szövetség 1997 júliusában hozott döntést három közép-európai ország – Magyarország, Lengyelország és Csehország – felvételéről, tagságunk hivatalosan 1999. március 12-vel vette kezdetét. A bővítési folyamat további állomásait a Tagsági Akcióterv (MAP - 1999) meghirdetése, valamint a prágai (2002) és a bukaresti (2008) csúcstalálkozók döntései jelentették.

Európa hidegháborús megosztottságának megszűnése, a kelet-közép-európai rendszerváltó országok részéről egyértelműen megnyilvánuló csatlakozási igény, illetve a keleti bővítésre való felkészülést (is) célzó „mélyítés” napirendre toluló feladatai meghatározó impulzusokat adtak az európai építkezés folyamatához, amely a 90-es évtized elejétől – az azt közvetlenül megelőző évek „euroszklerózisát” meghaladva – történelmi lendületet vett. Minden dilemma és időközi megtorpanás ellenére impozáns folyamat bontakozott ki, amit e távolról sem teljes felsorolás is érzékeltet: az Európai Uniót megteremtő Maastrichti Szerződés (1992), a keleti bővítést az Unió befogadóképességének oldaláról megalapozó Nizza Szerződés (2001), a Közös Kül- és Biztonsági Politika (CFSP), az Európai Biztonsági és Védelmi Politika (ESDP) és az Európai Szomszédsági Politika életre hívása, a közös valuta megteremtése, a schengeni rendszer létrehozása, az Unió versenyképességének fokozását célzó Lisszaboni Agenda meghirdetése stb. Az EU 1993-ban határozta meg a csatlakozáshoz szükséges általános politikai, gazdasági, jogi és intézményi feltételeket felállító koppenhágai kritériumokat. Magyarország 1994-ben nyújtotta be hivatalos csatlakozási kérelmét, a csatlakozásra - a két fázisra bontott ötödik bővítési forduló keretében - 2004. május 1-jén került sor.

Minden józan értékelés szerint a magyar külpolitika történelmi sikere a NATO- és az EU-tagság elnyerése. Magyarország felkészülési erőfeszítéseit és eredményeit nem kérdőjelezi meg, hogy – jórészt rajtunk túlmutató okok miatt – a tagjelöltek közötti differenciálás elve fokozatosan háttérbe szorult a regionális megközelítés javára. Míg a NATO-csatlakozás első keleti körében az átalakulásban akkor élenjáró magyar-lengyel-cseh „élboly” kapott helyet, addig az EU keleti bővítésében az egyéni teljesítmény szerinti elbírálás szempontja végül is átadta helyét a „regatta-elvnek” és a „nagycsoportos” megközelítésnek, amely 2004-ben nyolc rendszerváltó ország (plusz Ciprus és Málta), 2007-ben pedig – lényegesen enyhébb elbírálás alapján – Románia és Bulgária tagságát eredményezte.

xxx

A magyar külpolitika a 80-as évek végétől – több évtizedes „hibernált állapot” után - szembesült elemi erővel a szomszédos országokban élő magyar nemzeti kisebbségek problematikájával. A határon túli magyar közösségek ügyét prioritásai közé beemelő magyar külpolitika a rendszerváltozást követő tranzíció időszakában egy rendkívül összetett képlet megoldására tett kísérletet. Az anyaország és a határon túli nemzetrészek viszonyának szervesítését, valamint a magyar kisebbségek érdekérvényesítési törekvéseinek támogatását úgy igyekezett megvalósítani a kulturális nemzet koncepciójának jegyében, hogy eközben figyelemmel kellett lennie a jószomszédi kapcsolatok követelményeire, Magyarország regionális pozícióira, nemzetközi megítélésére és euro-atlanti integrációs célkitűzéseinek szempontjaira. Miközben az ország NATO- és EU-csatlakozási törekvései egy markáns geopolitikai trend köré szerveződhettek, a magyar külpolitika sajátos nemzeti feladatának megoldásához – a magyar állam és a magyar nemzet közvetlen földrajzi környezetünkben és Európán belüli helyének megfogalmazásához – a nemzetközi és a regionális feltételek nem szolgáltattak hasonlóan kedvező „hátszelet”.

Európa keleti felében a kommunizmus összeomlása és a többnemzetiségű államalakulatok felbomlása a nacionalizmust (mint államépítő ideológiát) és a nemzetállamok megerősítését (mint politikai programot) hozta előtérbe, ami alapjában véve nem egyezett e területek összetett etnikai viszonyaival. Annak ellenére, hogy a régió államai legfeljebb öndefiníciójuk szerint minősülhetnek nemzetállamoknak, a poszt-szovjet átalakulás elhúzódó bizonytalanságai és a délszláv válság-sorozat a stabilitás iránti elvárásokat erősítette fel a kelet-közép-európai térség távlatait mérlegelő nemzetközi döntési központokban, amit az euro-atlanti integrációs megfelelés szempontjai tovább nyomatékosítottak. Mindez inkább a „kisebbségi status quo”, semmint a kisebbségi jogok bővülése irányában hatott, ami mindmáig akadályozza a kollektív jogok európai szintű kodifikálását, szűk mozgástérre korlátozza a magyar külpolitikát és hivatkozási alapot teremt a „birtokon belül” lévő szomszéd államoknak arra, hogy nemzetiségi politikájukat a – minimális - „európai standardoknak” megfelelő színvonalúnak minősítsék.

A kisebbségi sorban élő kárpát-medencei magyar nemzeti közösségek létszámukat tekintve sajátos nagyságrendet képviselnek a térségbeli – és az európai – őshonos kisebbségek sorában. A nagyságrenddel, valamint az anyaország szomszédságával összefüggő, többirányú politikai és társadalmi érzékenységek kölcsönösen megnyugtató kezelésére az európai kisebbségvédelmi keretek - az EBEÉ emberi dimenzióval foglalkozó 1990. júliusi koppenhágai találkozójának dokumentuma, az európai kisebbségi keretegyezmény, a nyelvi charta – még nem kínálnak minden tekintetben adekvát fogódzkodót, amelyre a magyar külpolitika és a magyar kisebbségek támaszkodhatnának. Az ET Parlamenti Közgyűlése által 1993-ban elfogadott 1201. sz. ajánlás – amely ösztönöz a kisebbségi jogok európai kodifikálásának továbbvitelére és elismeri helyi autonóm közigazgatási szervek, illetve különleges státusz létrehozásának jogosultságát – a magyar külpolitika fontos referenciája, ám nem kötelező érvényű, mint ahogy az egyes európai államokban ténylegesen létező autonómia-formák sem bírnak jogi precedens-értékkel. Az „acquis communautaire” nem öleli fel a kisebbségi témakört; a tagjelöltek számára megfogalmazott koppenhágai kritériumok politikai része általános formában tartalmazza a kisebbségi jogok tiszteletben tartását és védelmét, ám a tagországok e vonatkozású gyakorlatát az Európai Unió már nem monitorozza. A nem ratifikált Alkotmányos Szerződés, illetve a hatályba még nem lépett Lisszaboni Szerződés preambuluma utalásszerűen kitér a „kisebbségekhez tartozó személyek” jogaira, de a megfogalmazás megmarad az egyénekre, nem pedig kisebbségi közösségekre szabott jogértelmezés tartományában.

A magyar külpolitika opcióit a tranzíció időszakában behatárolta, hogy az euro-atlanti integrációs célok érvényesítése „rendezett” szomszédsági kapcsolatok kialakítását és fenntartását igényelte, ami egyértelműen megnyilvánult a Szlovákiával 1995-ben és Romániával 1996-ban kötött alapszerződésekkel kapcsolatos nemzetközi elvárásokban.

A szomszédos országokban élő magyar kisebbségek történelmi érdeme, hogy egy rendkívül zaklatott, bizonytalanságokkal teli korszakban, s egy időnként komoly orientációs

dilemmákkal küszködő földrajzi közegben távol tartották magukat az erőszakos etnikai konfliktusoktól, s az érdekérvényesítés politikai útját választották. Ezen következetes politikai opció alapvetően hozzájárult Magyarország szomszédsági kapcsolatainak és regionális pozícióinak konszolidálásához, egyben az anyaország euro-atlanti törekvéseihez is különös fontosságú támogatásként értékelendő. Az integrációs pálya és a határon túli magyar kisebbségekért érzett anyaországi felelősség gyakorlása közötti összetett viszony alapját az 1999. évi magyar állandó konferencia azon formulája foglalta össze, miszerint üdvözli Magyarország NATO-tagságát és EU-tagsági törekvését, de ezzel együtt szükségesnek tartja, hogy az anyaország uniós csatlakozása ne érintse hátrányosan sem a határon túli magyarsággal, sem pedig a szomszédos országokkal fenntartott kapcsolatokat.

Magyarország szerves illeszkedése saját földrajzi környezetébe és régiójába politikai, biztonsági, gazdasági, infrastrukturális, logisztikai és környezetvédelmi szempontokból egyaránt olyan súlyú magyar nemzeti érdekeket érint, amelyek meghatározó módon befolyásolják az ország nemzetközi megítélését, európai pozícióit és fejlesztési opcióit. A szomszédsági viszonyok tartós stabilizálása és a térségen belüli sokrétű interakció a magyar kisebbségek kettős – a magyar kulturális nemzetbe és a lakóhelyük szerinti ország társadalmába történő – integrációjának feltétele, egyben a kárpát-medencei magyar nemzetrészek közötti intenzív kapcsolatok kerete, amivel a nemzetpolitikának folyamatosan számolnia kell.

A nemzetközi jogi referenciák szűkössége és a kisebbségi jogok bővítése szempontjából nem kedvező európai erőviszonyok fényében a magyar diplomácia éppen a szomszédsági politika fejlesztése és a környező országok integrációs törekvéseinek támogatása terén igyekezett olyan általános politikai légkört kialakítani és olyan eszközrendszerre szert tenni, amely a magyar közösségek helyzetének javítását és az anyaországgal fenntartott kapcsolatának erősítését egyaránt szolgálják. A szomszédsági, a regionális, az integrációs és a nemzetpolitika közötti tartalmi kapcsok megteremtésének szándéka volt megfigyelhető a visegrádi együttműködés reaktiválása esetében, amelynek deklarált célja kifejezetten az integrációs felkészülésben a 90-es években lemaradt Szlovákia felzárkóztatása volt. Hasonló meggondolásból fakadt Románia EU-csatlakozásának hatékony magyar támogatása, ami az elmúlt két bukaresti kormányzati ciklusban a kétoldalú kapcsolatok látványos fejlődését eredményezte.

A magyar külpolitika az Európai Unió bővítésében látta meg azt a történelmi esélyt, amelynek révén - immár európai keretek között - meghaladható Trianon öröksége. ”A magyar nemzet európai keretek közötti egyesítése” formula az Unión belüli határok „légiesítése”, a határokon átnyúló együttműködési formák intenzívebbé tétele, az uniós alapokra is támaszkodó fejlesztéspolitika és a szubszidiaritás elvei alapján látja összeegyeztethetőnek azon – a magyar történelemben makacsul fel-felbukkanó – (ál)ellentmondást, amely az „európaiság” és a „magyarság” között fennáll. Azon tény, hogy az EU bővítésének ötödik

körével – beleértve a Romániát is magában foglaló 2007. évi második fázist – a kárpát-medencei magyarságnak immár 95 %-a az Európai Unió polgára, megteremti a nemzetpolitika új keretek közötti újrafogalmazásának esélyét, egyben igényét.

Az EU keleti bővítésével párhuzamosan a magyar külpolitika azon feladattal is szembesült, hogy elejét vegye új választóvonalak kialakulásának a kibővült Unió, illetve keleti és délkeleti szomszédsága között. E célkitűzés egyszerre érinti a nemzetpolitika, a szomszédsági politika és a magyar Európa-politika terrénumát. Magyarország – az anyaország schengeni csatlakozásából a vajdasági és a kárpátaljai magyarok számára adódó vízum-problémák áthidalásán túlmenően - Szerbia EU-orientációjának támogatójaként, illetve az Európai Unió keleti szomszédsági politikájának tevőleges aktoraként lép fel.

Új korszak kezdete: az euro-atlanti keretekbe illeszkedő magyar kül- és biztonságpolitika

Magyarország csatlakozása a NATO-hoz és az Európai Unióhoz sem az ország, sem a magyar külpolitika számára nem jelenti a „történelem végét”. Ellenkezőleg: a NATO- és mindenekelőtt az EU-tagság tartalmi, intézményi és módszertani értelemben egyaránt olyan súlyú változásokkal jár, hogy bízvást beszélhetünk Magyarország külkapcsolatai, ezen belül a kül- és biztonságpolitika új korszakáról. Magyarország immár „belülről” részese az euro-atlanti szervezetek evolúciójának, amely tendenciában - jelentőségét és minőségének újdonságát tekintve - az 1989-90. évi rendszerváltozáshoz hasonló léptékű váltást fog eredményezni a magyar külpolitika szemléletében, operatív működésében és érdekérvényesítési technikáiban.

A „korszakolás” ez alkalommal sem köthető egyetlen évszámhoz. A NATO-csatlakozás éve (1999), illetve az EU-tagság kezdete (2004) eleve kettős kiindulópont, amit tovább árnyal, hogy az uniós tagság közvetlenül megélhető élményét – és fontos gyakorlati következményeit – maga után vonó schengeni csatlakozásra 2007 végétől került sor, míg az euro bevezetése Magyarországon a 2010-es évek első felében válhat realitássá. A korszakhatárok tartalmi elkülönítését viszonylagossá teszi, hogy a NATO- és EU-csatlakozási folyamat során Magyarország tudatosan készült azon körülményekre és feladatokra is, amelyek e szervezetek evolúciójából adódóan a tagsági státusz elnyerését követően kerültek a magyar kül- és biztonságpolitika konkrét napirendjére.

A XXI. század első évtizedében olyan időket élünk, amelyek két szempontból – a rendszerváltozást követő átmenet belső és külső aspektusainak befejeződése, valamint a nemzetközi rendszer átalakulása – tekinthető korszakos jelentőségűnek. Az új korszak ismérveit formáló változások menete a szemünk előtt bontakozik ki: a globalizáció harmadik fázisa, a klímaváltozás, az energia- és élelmiszerbiztonság előtérbe kerülő problémái, a

migráció összetett civilizációs és társadalmi következményei, a biztonsági kihívások, köztük a terrorizmus új válfajai és megjelenési formái, az egypólusú világrendet fokozatosan felváltó „neopoláris” rendszer körvonalazódása, valamint a nemzetközi pénzügyi és gazdasági válság egyelőre pontosan nem prognosztizálható hatásai. Mindez alapvetően befolyásolja a magyar külkapcsolati cselekvés és érdekérvényesítés legfontosabb kereteit, az európai építkezés további irányait, a NATO útkeresését, közvetlen földrajzi közegünk állapotait.

A pillanat fontosságát a 2008 tavaszán véglegesített új magyar külkapcsolati stratégia is érzékelte. A dokumentum hosszú távra gondolkodva tekinti át a nemzetközi környezet fő trendjeit, s a biztonság, a gazdaság, a környezet, a fejlesztés, a migráció, valamint a kultúra, a tudomány és az oktatás cselekvési területeire vonatkoztatva három fő irányban – versenyképes Magyarország az Európai Unióban, sikeres magyarság a régióban, felelős Magyarország a világban – ad orientációs pontokat.

A külkapcsolati cselekvés új keretfeltételei nem változtatják meg a nemzeti érdek meghatározásának és érvényesítésének tartalmi fókuszpontjait. A konkrét feladatok az átmenet időszakához képest nyilván átfogalmazódnak, de a két legfontosabb megválaszolandó kérdés – Magyarország pozíciója az európai integrációban és ezen keresztül a nemzetközi folyamatokban, illetve a magyar állam és a magyar nemzet helye szomszédságunkban és térségünkben – továbbra is meghatározóak a magyar külpolitikai látószög „zoom”-jának beállításában, az akciórádiusz és a ráfordított kapacitások kalibrálásában.

xxx

Magyarország külső cselekvésének meghatározó terepévé és a nemzeti érdek képviseletének legfontosabb keretévé az Európai Unió vált. A csatlakozásból fakadó részleges szuverenitás-átruházás és az európai döntéshozatalban való részvétel - a hasonló irányban ható nemzetközi trendekkel egybefonódva - gyökeresen megváltoztatta a „külkapcsolatok”, a „külpolitika” és a „belpolitika” értelmezési tartományát, s „Európa-politika” néven egy olyan fajsúlyos elemet hozott be a magyar politikai és államigazgatási gyakorlatba, amely a kormányzati cselekvés megkülönböztetett terepévé vált, közvetlen kihatással annak legtöbb részterületére.

Az EU-csatlakozás önmagában még nem egyenlő Magyarország „európai integrációjával”, hiszen új, felzárkózásra szoruló tagállamként a tényleges integrációnak csak a kezdeti lépéseit tettük meg. Az átfogó modernizáció és a gazdasági, társadalmi felzárkózás, a tényleges kohézió elősegítése a magyar külpolitika és az Európa-politika legfontosabb feladata. Magyarország „európai szocializációja” a felzárkózás fontos tényezője, mely folyamatban a politikai és az államigazgatási szféra számára a 2011-ben esedékes magyar uniós elnökség meghatározó kihívás. Az európai építkezés menetéhez való hozzájárulás a XXI. század Magyarországa számára kiemelten fontos „közjogi kérdés”: a Lisszaboni Szerződés sorsa és az európai alkotmányozás jövője, az Unió demokratikus deficitjének problematikája, a különböző „Európa-modellek” (két- és többsebességes Európa, mag Európa, rugalmas Európa, hálózat Európa) dilemmái, a nemzetállamok és az európai federáció viszonyának alakulása, az „Európa határairól” szóló vita irányai stb.

Az EU-tag Magyarország kül- és biztonságpolitikájának áthangolása, európai keretekbe illesztése tartalmi és módszertani értelemben alapvetően megtörtént. (A közös kül- és biztonságpolitika döntéshozatali, intézményi és képviseleti kompetenciáit illetően a Lisszaboni Szerződés életbe lépése jelentékeny változásokat eredményezhet.) A magyar külpolitikai specializáció, azaz azon területek kiemelt kezelése, ahol Magyarország az Unió egésze számára hasznos hozzájárulás megtételére képes, az ország megítélésére és az EU-n belüli pozícióinak egészére befolyást gyakorol. Magyarország földrajzi helyzete a magyar diplomáciát arra predesztinálja, hogy – kapcsolati tradíciói, terepismerete és empátiája alapján – a Nyugat-Balkánra és az Európai Szomszédsági Politika (ENP) keleti irányára összpontosítson. A tesszaloniki agenda szellemében a magyar külpolitika a Nyugat-Balkán európai perspektívájának következetes képviselője, mely keretben hathatósan segíti Horvátország csatlakozási folyamatát, s kiemelten ösztönzi Szerbia európai integrációját. Magyarország részt vállal a koszovói EULEX missziójában. Az EU keleti szomszédsági politikájának célországai közül a magyar diplomácia megkülönböztetett pozíciókat épített ki Moldovában, mely ország jövőjének alakulása – áttételesen – érzékeny magyar nemzeti érdekeket érinthet. A geostratégiai fontosságú Ukrajna demokratikus fejlődése és európai orientációja számunkra a Kárpátalján élő magyar kisebbség miatt is fontos.

EU-csatlakozása kapcsán a magyar külpolitika új funkciókkal is bővült. A NEFE (nemzetközi fejlesztési együttműködés) olyan új funkcionális terület, amelyben a magyar külpolitika civil szervezetek partnerségére is támaszkodik. Magyarország bruttó nemzeti jövedelmének jelenleg 0,08 %-át fordítja nemzetközi fejlesztési tevékenységre, a magyar NEFE-projektek szelektált célterületeit Bosznia-Hercegovina, Szerbia, Moldova, Etiópia, Vietnam és Mongólia képezik. Az energia-politikai diverzifikációt szolgáló NABUCCO gázvezeték megvalósításának előkészítésében vállalt diplomáciai szerep a magyar külkapcsolati imázs szélesebb összefüggéseiben is releváns.

Magyarország Európán kívüli „kitekintése” az EU-csatlakozás révén az Európai Unió differenciált külkapcsolati hálózatával, illetve az abban való részvételből fakadó új lehetőségekkel gazdagodott (az Európai Szomszédsági Politika déli iránya és a Mediterrán Unió, az ázsiai országokkal folytatott párbeszéd fóruma, az ASEM, stratégiai partnerség Kínával, Indiával és Japánnal, párbeszéd a latin-amerikai és a karibi országokkal stb.). A külpolitikai látókör kiszélesítését elengedhetetlenné teszi, hogy Magyarországnak a globális szerepvállalás felé törekvő EU tagjaként – uniós fórumokon, nemzetközi szervezetekben és kétoldalú kapcsolataiban egyaránt – olyan témákban is naprakésznek kell lennie és állást kell foglalnia, amelyek inkább közvetett módon érintik a magyar érdekeket. Az uniós tagság a magyar külpolitika kétoldalú relációiban is kedvezőbb kapcsolatépítési potenciált eredményezett, aminek különösen a gazdasági kapcsolatok diverzifikálásában van jelentősége (Kelet- és Délkelet-Ázsia, Öböl-térség).

A NATO-tagság, illetve az Egyesült Államokkal kialakított szövetségesi viszony változatlanul a magyar biztonságpolitika legfontosabb pillére, mely körülményen sem Magyarország EU-csatlakozása, sem pedig a közös biztonsági és védelmi politika (ESDP) evolúciója nem változtat. Magyarország eminens biztonsági érdeke a transzatlanti viszony erejének és minőségének megőrzése, az Egyesült Államok európai hatalomként való megmaradása. Az USA-EU (következésképpen a NATO-ESDP) komplementer kapcsolatnak nincs reális geopolitikai alternatívája, mivel – a nemzetközi rendben zajló átalakulások ellenére – nincs olyan szereplője a nemzetközi politikának, amely a sokrétű együttműködés intenzitását, a közösen vallott alapértékeket és a közös érdekeket tekintve közelebb állna az Európai Unióhoz vagy az Egyesült Államokhoz, mint maguk a transzatlanti partnerek egymáshoz.

Magyarország a NATO bővítésének támogatója, azzal, hogy a további bővítéseknek is erősíteniük kell a Szövetség koherenciáját és tagjainak biztonságát. E megközelítés jegyében különösen a nyugat-balkáni térség euro-atlanti orientációs pályájának támogatására koncentrál (Horvátország és Albánia küszöbön álló tagsága, Macedónia meghívásának napirenden tartása, Bosznia-Hercegovina és Montenegró részvétele, illetve Szerbia bevonása a NATO békepartnerségi programjába).

Magyarország nem csak felhasználója a NATO által nyújtott biztonsági garanciáknak, hanem erejéhez mérten tényleges kontribútor. A magyar hozzájárulás kiemelt eleme a NATO béketámogató műveleteiben való részvétel. A nemzetközi (ENSZ, NATO, EU) békefenntartó missziókban való részvétel a magyar külpolitika egyik hangsúlyos funkcionális eszközévé vált. Jelenleg összesen 1073 főnyi kontingenssel veszünk részt nemzetközi missziókban, ezen belül 785 fő szolgál NATO-vezetésű műveletekben. NATO-keretben Magyarország a Nyugat-Balkánon a boszniai EUFOR/ALTHEA és a koszovói KFOR kötelékeiben, Afganisztánban a Baghlan tartományi újjáépítési csoport (PRT) és a kabuli repülőtér irányítása révén van jelen.

xxx

A mára EU- és NATO-tagokká avanzsált rendszerváltó országok által alkotott térség történelmi dilemmáit a régió elnevezése (köztes Európa, Közép-Európa, Kelet-Közép-Európa) körüli bizonytalanságok is szemléltetik. A térség ingamozgását, fejlődési peremhelyzetét számunkra a történelemtudomány eszközeivel Szűcs Jenő írta le (Vázlat Európa három történeti régiójáról), míg a maga szuggesztivitásával Ady Endre a Kompország-képbe sűrítette (Ismeretlen Korvin-kódex margójára). Ezen történelmi élmény más-más kifejezési formákban és hangsúlyokkal bár, de a térség legtöbb országának kollektív tudatában, közéletében és kultúrájában visszaköszön, tükrözve a históriai örökség közös regionális vonulatát.

Két évtizedes visszatekintésben leszögezhető, hogy a kelet-közép-európai térség Magyarországhoz hasonló kulturális és civilizációs örökséggel rendelkező államai történelmi léptékkel mérve lényegében egymással párhuzamosan hajtották végre a régió általános geopolitikai státuszának megváltozásából fakadó külpolitikai alapfeladataikat. A rendszerváltozások óta eltelt 20 év ugyanakkor nem volt elegendő arra, hogy a térség országai gyökeresen megváltoztassák gazdasági és társadalmi értelemben vett peremhelyzetüket, azaz az általuk befutott pálya külpolitikai és gazdasági íve jelentős mértékben különbözik. A kelet-közép-európai államok – amelyek két évtizede egy történelmi pillanatra a geopolitikai változások földrajzi és politikai centrumába kerültek - az azóta eltelt időszakban nem mutattak fel olyan ütemű és minőségű gazdasági fejlődést és technikai megújulást, ami ezen országok bármelyikét a globalizációs folyamatok alakítójává, semmint követőjévé tette volna. Az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozott rendszerváltó országok összesített GDP-je az EU-15 teljesítményének csupán 5 %-át tette ki. Az uniós átlaghoz történő felzárkózás, az egy főre jutó GDP tekintetében számolt konvergencia üteme viszonylag lassú; a kelet-közép-európai országoknak további 20-25 évre van szükségük ahhoz, hogy megfelezzék a „régi” EU-tagok átlagától való lemaradásukat. Figyelmeztető adat: 1989 és 2007 között a kelet-közép-európai ország-csoport összesített GDP-je 42 %-kal növekedett, ami éves átlagban mindössze 2 %-os bővülésnek felel meg. Amennyiben eltekintünk a 90-es évek elején elszenvedett „transzformációs recesszió” hatásaitól, az átlagos növekedés ez esetben sem haladja meg az évi 5 %-ot. Ez jócskán elmarad a globális pozícióikat történelmileg rövid időn belül valóban felértékelő kelet-ázsiai országok adataitól, ami akkor is józanságra intő, ha elismerjük, hogy más földrajzi környezetben és más kultúrkörben elért eredményekről van szó. A poszt-kommunista térség egészében a hidegháború vége óta eszközölt mintegy 400 milliárd USD közvetlen tőkebefektetés a globális FDI-mozgásoknak mindössze 5-6 %-át teszi ki. Kutatásra és fejlesztésre a kelet-közép-európai térség országai – Szlovénia és Csehország kivételével - GDP-arányosan átlagban 1 % alatt költenek, szemben az OECD 1,85 %-os és az EU 1,93 %-os átlagadataival. A világ országait különböző mutatók alapján rangsoroló ország-listák – Human Development Index, Global Competitiveness Index, Business Competitiveness Index stb. - összevetése alapján megállapítható, hogy térségünk államai a fejlett országok alsó középmezőnyében helyezkednek el, miközben Magyarország pozíciói összességében mind nemzetközi, mind térségen belüli összehasonlításban relatíve romlanak.

Kelet-Közép-Európa történelmi félperifériás helyzete annyiban módosult, hogy a térség országai az Európai Unión belül kedvezőbb feltételekkel birkózhatnak meg a felzárkózás hosszú távú feladataival, ami azonban egyelőre nem változtat azon körülményen, hogy – változó mértékben és különböző kitörési esélyekkel, a térségen belüli differenciálódás jól érzékelhető folyamatának kibontakozódása mellett - nem csak földrajzi, hanem politikai, gazdasági és társadalmi értelemben is az Unió peremén helyezkednek el.

Az EU-n belüli félperifériás pozíció a régión belüli kapcsolatok ellentmondásaival párosul. A rendszerváltást követő években, valamint az euro-atlanti integrációs felkészülés menetében hasznos „inkubátor-szerepet” töltöttek be azon regionális csoportosulások – Visegrád, CEFTA, Pentagonalé, Hexagonálé, Közép-európai Kezdeményezés -, amelyek révén a rendszerváltó országok először saját közegükben bizonyíthatták, hogy képesek a térségen belüli együttműködésre. A NATO- és EU-tagság elnyerését követően e regionális politikai infrastruktúra egyes elemei szükségszerűen megszűntek (CEFTA), más együttműködési keretek pedig jórészt formálissá (Közép-európai Kezdeményezés), illetve szimbolikussá (V4) „szelídültek”. A történelmi örökség – és a jelenkori pozíció - sok tekintetben hasonló elemei ellenére a kelet-közép-európai térség koherenciája az elmúlt két évtizedben nem erősödött, a regionális összetartozás tudata a rendszerváltás utáni belső átalakulás és a közös integrációs pálya menetében sem mélyült számottevően. A térségbeli államok „vigyázó szemüket” alapvetően a régión kívüli hatalmi központokra vetik, a nemzeti érdekek megfogalmazása és nemzetközi képviselete során a regionális kapcsolati dimenzió potenciálja távolról sem kerül maradéktalanul kihasználásra. A térségbeli viszonyokat bonyolítja, hogy az egyes országokat és nemzeteket történelmileg megosztó kulturális, etnikai és mentalitásbeli különbségek sok esetben megújult erővel nyomultak a politika napirendjére.

Az EU keleti bővítése során csatlakozott új tagok közötti együttműködési potenciál az Unión belüli összetett döntéshozatali mechanizmusokban sem kellően kihasznált, dacára az érdekérvényesítés hatékonyságát - szelektált pontokon – potenciálisan erősítő közös érdekeltségeknek. Az uniós döntéshozatali folyamatok menetében a tagállamok ún. „változó geometriájú” ad hoc koalíciókat alkotnak, amelyek többnyire a funkcionális logika alapján működnek, s összetételük az éppen adott témától függő érdekviszonyoknak megfelelően alakul. Az EU gyakorlatában ugyanakkor a földrajzi logika és a kapcsolati tradíciók alapján álló szubregionális együttműködés létjogosultsága sem kérdőjeleződött meg, amire az északi államok vagy a Benelux országok szolgáltatnak példát. A gazdasági-társadalmi felzárkózás és a tényleges konvergencia igénye – minden térségen belüli érdekkülönbség ellenére – széles közös nevezőt képes teremteni Kelet-Közép-Európában. A kül- és biztonságpolitika terén a „keleti” tagállamok külpolitikai profilja – bár nem feltétlenül identikus – jelentős hasonlóságokat mutat; empátia a keleti szomszédsági politika fejlesztését illetően, az Unió további bővítésének pártolása, elkötelezettség a transzatlanti kapcsolatok iránt, érzékenység az Oroszországhoz fűződő viszony tekintetében (ez utóbbi kérdésben a magyar politika megközelítése pragmatikusabb, mint az Oroszországgal közvetlenül határos országoké). Mivel az EU-n belüli fajsúlyos döntések meghozatala során tendenciaszerűen erősödik a „nagy tagállamok” közötti informális megegyezések gyakorlata, a regionális és/vagy új tagállami alapon létrejövő tematikus koalíciók kérdése a külpolitikai egyeztetések napirendjére kívánkozik, ami az érdekérvényesítés optimalizálása mellett a térségen belüli viszonyok bizalmi elemeinek erősítéséhez is hozzájárulhat.

A regionális kapcsolatokat az európai keretfeltételeknek megfelelően kell újragondolni. Ehhez a visegrádi együttműködés jó kiindulópont lehet. Minden aktuális belső probléma ellenére a „visegrádi gondolat” Közép-Európában és azon túl egyaránt teret nyert, s Visegrádhoz olyan pozitív „brand” társul, ami valamennyi résztvevő állam imázsának része. Az informális visegrádi keretre a „V4 plusz” formációk változatossága építhető fel (szelektív együttműködés Ausztriával, Szlovéniával, Horvátországgal, átfogó konzultációs mechanizmus a balti államokkal, illetve az EU kelet-közép-európai új tagjaival, Visegrád keleti szomszédsági és nyugat-balkáni dimenzióinak megteremtése). A közelgő magyar visegrádi elnökség alkalmat kínál egy megújított koncepció meghirdetésére.

xxx

A magyar külpolitika kormányzati ciklusonként változó megközelítésben és módszerekkel törekedett a határon túli magyar kisebbségek jogérvényesítési törekvéseinek támogatása, a kárpát-medencei magyar-magyar viszony szervesítése, Magyarország szomszédsági kapcsolatainak fejlesztése, valamint az ország regionális pozícióinak és európai/nemzetközi megítélésének erősítése közötti optimális megfelelés biztosítására. Húsz esztendő után is elmondható, hogy fontos dilemmák máig megválaszolatlanul maradtak.

Az uniós csatlakozás óta eltelt évek történései arra utalnak, hogy a „történelemnek” saját régiónkban sincs vége. A kárpát-medencei magyar kisebbségi közösségek közül többen a legnagyobb létszámú őshonos kisebbségek között vannak Európában, amelyek nem rendelkeznek adekvát autonóm struktúrákkal. A helyzet ellentmondásosságát mutatja, hogy pl. a másfél milliós romániai magyar nemzeti közösség lélekszáma nagyobb, mint egyes EU-tagállamok lakossága. A magyar külpolitikai stratégia azon pozitív premisszából indult ki, miszerint térségünk országainak minél szélesebb körű európai integrációja a lehető legkedvezőbb feltételeket teremti a magyar nemzet határokon átívelő újraegyesítéséhez és a szomszédos országokban élő magyar kisebbségek létfeltételeinek javításához. A gyakorlati tapasztalatok szerint mindez igaznak bizonyult az egzisztenciális körülmények és az anyaországgal való kapcsolattartás fizikai feltételeinek tekintetében, ám az EU-tagság ténye önmagában nem eredményez automatikusan javulást az egyes országokon belüli kisebbségi jogérvényesítés lehetőségeit illetően, s nem zárja ki sem az etnikai jelszavakkal operáló szélsőséges hangulatkeltés, sem pedig a kisebbségi problematika politikai – esetenként kifejezetten kormányzati – célokra való manipulatív felhasználását. A magyar külpolitika tézise szerint a szomszédság- és nemzetpolitikai célok csak egymással összehangolva valósíthatók meg sikeresen, mivel összefüggés húzódik a környező országokkal fenntartott viszony intenzitása és minősége, illetve az ott élő magyar kisebbségi közösségek érdekérvényesítésének mozgástere és az anyaországgal fenntartott kapcsolatok zavartalansága között. Az utóbbi évek szlovákiai fejleményei feltételessé tették e tételek általános érvényesülését. A magyar kisebbségi érdekképviseleti szervezetek kormányzati

szerepvállalásának tapasztalatai további tanulságokkal szolgálnak. Az MKP szlovákiai, illetve az RMDSZ romániai kormányzati szerepe nyilvánvaló lehetőségeket teremtett mind a kisebbségi érdekérvényesítés konkrét ügyeinek előmozdítására, mind pedig a kétoldalú kapcsolatok fejlesztésére, ugyanakkor a pártpolitikai erőtérben megnyíló alkupozíciók alapvetően taktikai jellegűek, a kormányban elfoglalt hely – a politikai váltógazdálkodás természetéből adódóan – nem „örökkön való”, s hosszabb távon nem helyettesítheti a kisebbségi jogérvényesítés tartós törvényi és intézményi feltételeinek megteremtését.

Miközben Magyarország külkapcsolatainak euro-atlanti vonulatában a magyar parlamenti pártok alapvető konszenzusa kormányzati ciklusokon átívelően biztosította a külpolitika folyamatosságát, addig a „nemzetpolitika” elméletét, gyakorlatát és a külpolitika részterületeivel fennálló kapcsolatát gyakori polémia kísérte, nem függetlenül a kisebbségi kérdés értelmezésének belpolitikai identitás-képző funkciójától. Az eltérő megközelítések a „kettős állampolgárságról” szóló 2004. decemberi népszavazás kapcsán kulmináltak, de világosan kitapinthatók voltak a „státusztörvény” utóélete, a határon túli magyar közösségekkel való kapcsolattartás intézményi formái, valamint az egyes magyar szervezetekhez fűződő viszony tekintetében is. A „belmagyar” nézeteltérések csökkentik a magyar politika fellépésének hatékonyságát és objektíven gyengítik Magyarország pozícióit a szomszédos államokkal szemben, melyeknek kormányai tudatosan kihasználják a budapesti álláspontok és megközelítések közötti koncepcionális és taktikai különbségeket.

A magyar-szlovák nézeteltérések kezeléséből származó tanulságok levonása, a legnagyobb létszámú magyar kisebbségeknek otthont adó román, szlovák, szerb és ukrán relációk – egymástól sokban eltérő - tapasztalatainak összehasonlító elemzése és a differenciált keretfeltételeknek megfelelő következtetések levonása ismét időszerűvé vált. Nem mehetünk el amellett, hogy szélsőséges csoportok – és politikai tényezők - a magyar kisebbséggel szembeni intolerancia légkörét igyekeznek erősíteni egyes környező államok többségi társadalmaiban. A magyar külpolitikának szomszédsági kapcsolataiban és nemzetközi síkon fel kell lépnie az „európai standardok” alkalmazásának minimalista értelmezésével, a magyar kisebbség iránti előítéletek sugalmazásával, a magyar nemzeti identitás méltóságát sértő verbális és fizikai megnyilvánulásokkal szemben. Magyarország csupán kétoldalú alapon korlátozott nyomásgyakorló képességgel rendelkezik, hiszen a kapcsolatok – potenciálisan nem egy irányban - kiéleződő feszültségei az ország regionális pozícióira és nemzetközi/európai megítélésére is komoly kihatással lehetnek. A hosszabb távú megoldás a kétoldalú, az európai és a regionális megközelítések egymásra épülő használatában, tartalmilag konzekvens, megjelenési formáit és módszereit tekintve kreatív stratégia kidolgozásában keresendő, amit az anyaországon belül megteremtendő konszenzus és a határon túli szervezetekkel történő, kölcsönös felelősséget igénylő egyeztetések fundamentumára kell helyezni. A magyarországi kisebbségvédelmi normák következetes érvényesítése és a képviseleti formák fejlesztése fentiekkel szorosan összefügg.

Az Európában ténylegesen létező autonómia-formák adaptálása, a szubszidiaritás és a decentralizáció elvei, valamint az európai fejlesztési régiók által potenciálisan kínált keretek vizsgálata révén a magyar kisebbségi szervezetekkel együttműködve napirendre tűzendő a magyar Európa-politika kisebbségi dimenziójának erősítése, az európai „kisebbségi „acquis” gazdagításának kezdeményezése, még akkor is, ha e témakörben a magyar szempontból előnytelen európai erőviszonyok mellett gyors és látványos sikerekre aligha számíthatunk.

A szomszédságban élő magyar kisebbségek stratégiai értékű potenciált jelentenek Magyarország számára. Elemi érdekünk e potenciál megőrzése, fejlesztése, az előrehaladó fogyási és asszimilációs tendenciák megállítása, a határon túli magyarok nemzeti, nyelvi és kulturális identitásának erősítése, a kárpát-medencei magyar nemzetrészek és az anyaország közötti „vérkeringés” folyamatosságának biztosítása. A magyar kisebbségek hely- és ország-ismerete olyan kapcsolati háló megteremtésének lehetőségét rejti magában, amivel térségünkben csak Magyarország rendelkezik. Egy új típusú „modus vivendi” esélyét hordozza, hogy e potenciált minél intenzívebben a szomszédsági kapcsolatok és a regionális együttműködés szolgálatába állítsuk. Végeredményben nincs ellentmondás a nemzetpolitika azon vonulatai között, amelyek a nemzeti és a kulturális identitás megőrzésére, illetve a gazdasági kapcsolatokra és a határokon átnyúló fejlesztéspolitikai dimenzióra összpontosítanak. E két megközelítés egyidejűsége egyrészről erősíti a kulturális nemzeti összetartozás anyagi alapjait, másrészről egzisztenciális mozgásteret, gazdasági funkciót kínál a magyar kisebbségeknek a szomszédsági kapcsolatok pozitív alakításában, olyan közös érdekeltségeket teremtve, amelyek elvezethetnek a térségen belül még kitapintható etnikai bizalmatlanság meghaladásához. Ezen stratégiai opció megvalósításának értelemszerű feltétele, hogy Magyarország vonzó példa és erős együttműködő partner legyen mind a magyar kisebbségek, mind pedig a szomszédos államok számára, mely állapot megteremtése nélkülözhetetlen az ország regionális szerepének politikai, gazdasági és logisztikai síkon történő megalapozásához.

xxx

Az elmúlt évtizedekben kivívott tekintély ma is kötelez. A magyar külpolitika a 80-as évek óta a legnagyobb külső és belső kihívással néz szembe. A gyorsan változó nemzetközi feltételek – a globálissá szélesedett gazdasági és pénzügyi válság összetett geopolitikai hatásai, a meghatározó világpolitikai szereplők közötti viszonyok átrendeződése, a Magyarország külső tájékozódása szempontjából alapvető fontosságú transzatlanti kapcsolatok és az európai építkezés útkeresése, valamint közvetlen térségünk országainak sikeres felzárkózási és határozott érdekérvényesítési törekvései - nem engedik meg, hogy a magyar külpolitika a korábban kivívott presztízs megnyugtató tudatában „business as usual” üzemmódra rendezkedjen be. Magyarország területi és népességi dimenzióit, korlátozott kapacitásait a magyar diplomácia kreatív megközelítésekkel volt képes szélesebb külpolitikai mozgástérré konvertálni. A külpolitika legfontosabb erőforrását az ország imázsa képezi, amelynek évtizedeken keresztül meghatározó vonása volt azon körülmény, hogy hazánkat a kelet-közép-európai régió külkapcsolati orientációváltásban és a belső átalakulásban élenjáró államai között tartották számon és értékelték. Magyarország térségünkön belül elfoglalt helyének relatív visszaesése - ami a makrogazdasági mutatókban és a közéleti viszonyokban egyaránt jelentkezik - erőforrás- és imázs-oldalról egyaránt nehezíti a külpolitikai érdekek racionális megfogalmazását és érvényesítését. A rendszerváltozás étoszához akkor vagyunk hűek, ha őszintén szembenézünk a magyar külpolitika potenciálját és hitelességét befolyásoló hazai állapotokkal. A megújulás útja a külkapcsolatok fontosságának felismerésén keresztül vezet egy külső hatásokra hagyományosan nyitott országban, melynek gazdasági kondícióit, fejlődési opcióit és viszonylagos társadalmi jólétét jelentős részben külső tényezők befolyásolják. E felismerésnek nem csak elvi síkon kell bekövetkeznie, hanem tükröződnie kell azon viták továbbvitelében, amelyek a körülöttünk formálódó új korszak igényeinek megfelelő külpolitikai alapvetések, a legfontosabb külkapcsolati érdekek és célok tekintetében elérendő politikai és társadalmi konszenzus kiérlelését célozzák.

Budapest-Szentendre, 2009. január