Dr. János Terényi
1989-2009: zwanzig Jahre in der ungarischen Außenpolitik
Das Bemühen des menschlichen Bewusstseins um Kategorisierung kann man beim Ziehen von Zeitgrenzen von historischen Epochen, welche an konkrete Jahreszahlen, symbolische Ereignisse zu binden sind, beziehungsweise – nicht ganz unabhängig davon – auch bei den würdigenden Gedenkfeiern von Jubiläen erwischen. Das gilt auch für die politischen Wenden in Ostmitteleuropa – darunter auch in Ungarn. Die im Titel angekündigte Einteilung in Epochen ist als Anlass für die Jubiläumsrückblicke begründet. Während jedoch das Jahr 1989 eine Reihe von Ereignissen von grundlegender Bedeutung in der Geschichte der politischen Wende in Ungarn und im Vorgang des Aufbaus der souveränen ungarischen Außenpolitik ist, gilt 2009 allein als ähnlich markante Epochengrenze kaum, was aus inhaltlicher und logischer Sicht den offenen gedanklichen Charakter der Analyse, die Verflechtung der zurück- und in die Zukunft blickenden Momente gleichermaßen motiviert.
Die folgende Reihe von Gedanken ist nicht als „Inventar” anzusehen, das die Geschichte der Ereignisse in der ungarischen Außenpolitik der letzten 20 Jahre resümiert und Anspruch auf Vollständigkeit erhebt. Die Art ihrer Formulierungen möchte sich sowohl vom theoretischen Stil der Politikwissenschaft, als auch vom „technischen” Fachjargon der Schriftlichkeit der praktischen Diplomatie unterscheiden. Ihre Herangehensweise ist nicht narrativ, sondern – zumindest in ihrer Absicht – analytisch. Sie konzentriert sich auf die Thematik in der „Hauptströmung” der ungarischen Außenpolitik, mit der Andeutung auf die internationalen, europäischen und regionalen Vorgänge, welche den Rahmen, das Interessenumfeld und die Einschränkungen im Spielraum der ungarischen außenpolitischen Bestrebungen in den vergangenen zwei Jahrzehnten gebildet haben. Sie sucht die Punkte, welche sich – das nationale Interesse vertretend – in der ungarischen Außenpolitik als gemeinsam und dauerhaft erwiesen. Den Bogen der seit 1989 zurückgelegten Strecke zu zeichnen ist vor allem aus der Sicht der Antwort auf die Dilemmas „wie geht es nun weiter?” relevant, da diese Grundhaltung der von der Wende gebotenen Chancen würdig sein kann:
1. Rolle der Außenpolitik im Ablauf der politischen Wende;
2. Außenpolitik der Übergangsphase von der politischen Wende bis zum NATO- und EU-Beitritt;
3. Beginn einer neuen Ära: die euroatlantisch geprägte ungarische Außen- und Sicherheitspolitik.
Rolle der Außenpolitik im Ablauf der politischen Wende
Die Öffnung der Grenze im September 1989 ist eines der emblematischen Ereignisse der Wende in Ungarn, das sich gebührend in die Reihe der Geschehnisse dieses großartigen Jahres – etwa die Umbettung von Imre Nagy, die politischen Verhandlungen zur Abstimmung der Prinzipen und des Ablaufs der friedlichen Wende, Ausrufung der Republik – fügt. Während wir die Grenzöffnung, die zur Entfaltung von europäischen Vorgängen von wirklichem historischem Maßstab beigetragen hat, als symbolischen Auftakt einer neuen Ära in der ungarischen Außenpolitik würdigen, verlangt die historische Korrektheit, dass wir den Begriff dieses Epochenwechsels im zeitlichen und geographischen Zusammenhang deuten.
In Kenntnis der Diskussionen über das „Kontinuum” in der ungarischen Außenpolitik ist leicht einzusehen, dass es sich im chronologischen Sinne eher um einen allmählich heranreifenden mehrjährigen Vorgang handelt, in den sich die aufeinander aufbauenden wirtschaftlichen Zwänge, die gesellschaftlichen Erwartungen und die innenpolitischen Bewegungen unter den internationalen Bedingungen des Endspiels vom Kalten Krieg organisch einfügen, als um eine Grenzlinie ohne jegliche Vorgeschichte. Ab Mitte der 80er Jahre versuchte die Außenpolitik immer bewusster das „als Referenzland” genossene Image von Ungarn als reformkommunistischem Land zu gebrauchen, in dem die Absicht, den sich im Vergleich zu der „Blocklogik” des Kalten Krieges verhältnismäßig erweiternden Spielraum auszufüllen, und der wegen externer Schulden entstandene, imperative Handlungszwang gleichermaßen als anregende Kraft wirkten. Die Suche der ungarischen Diplomatie nach einem Weg spielte nicht nur in der Vorbereitung der Wende in Ungarn eine Rolle, sondern hatte auch in den breiteren europäischen Vorgängen eine Relevanz, die über die Dimensionen des Landes hinausging. Dem Ende des Jahrzehnts nähernd bemühte sie sich – als Wegbereiter in unserer Region – die ersten Schritte auf dem Weg zur allmählichen Zurückgewinnung der verlorenen Souveränität zu tun (Beitritt zu IMF, der Weltbank, Handels- und Wirtschaftsabkommen mit der EWG, kreativer Beitrag zum Aufbau der Ost-West-Kontakte, Regelung des diplomatischen Verhältnisses mit Israel und Südkorea, das Erscheinen der Angelegenheit der ungarischen Minderheiten außerhalb der Grenzen in der außenpolitischen Thematik).
Die Reihe der Aufgaben der „Außenpolitik der Wende” war 1989 bei weitem nicht abzuschließen, da die Zurückgewinnung der vollständigen staatlichen Souveränität und der Auflösung der aus kommunistischen Zeiten geerbten „Verbündetenstruktur” bis Mitte 1991 gedauert hat (Abkommen über den Abzug der sowjetischen Truppen im Februar 1990, Auflösung der militärischen Organisation des Warschauer Paktes im Februar 1991, Auflösung der politischen Organisation des Warschauer Paktes und des RGW im Sommer desselben Jahres.)
Wie die Wende in Ungarn ausschließlich in regionalen und internationalen Zusammenhängen zu deuten ist, so bot dieser erweiterte Trend – Ende der Ost-West-Konfrontation, geopolitische Umstrukturierung des ostmitteleuropäischen Raumes an der Frontlinie des Kalten Krieges – der ungarischen Außenpolitik zu dem Epochenwechsel die historische Grundlage, die Motivation und den Handlungsraum. Aus historischer Sicht fügen sich die Erosion der ehemaligen Sowjetunion, die Reformen von Gorbatschow, welche wesentlich kardinalere Konsequenzen nach sich zogen als ursprünglich gedacht, die Wahlen in Polen 1989, die Grenzöffnung in Ungarn, der Fall der Berliner Mauer, die „Samtrevolution” in Prag, die Wende in Rumänien im Dezember, die deutsche Wiedervereinigung im Oktober 1990, dann die Auflösung des Warschauer Paktes und des RGW, bzw. die Auflösung der Sowjetunion selbst 1991 in die Rahmen eines und desselben Megatrends.
Es wäre ein offensichtlicher Fehler, den „postkommunistischen Raum” undifferenziert zu betrachten, wie wir die vollzogenen großen Veränderungen auch nicht ausschließlich irgendeinem historischen Automatismus zuschreiben können. Diese Ländergruppe galt auch in Jahrzehnten des Kalten Krieges nicht als homogen. Vor 1989-91 konnte die Gruppe in drei, in ihrem Status gut unterscheidbare Kategorien – die Sowjetunion, bzw. ihre Unionsrepubliken, die Mitglieder des Warschauer Paktes und des RGW als Satellitenstaaten und Jugoslawien außerhalb dieses Bündnisses (sowie das völlig isolierte Albanien) – eingeteilt werden. Die „Schwerkraft” der Geschichte zeigt sich darin, dass diese Dreier-Aufteilung – die Teil der euroatlantischen Institutionen gewordene, (um Rumänien und Bulgarien) erweiterte, ostmitteleuropäische Gruppe, die postsowjetischen Staaten, bzw. der für längere Zeit in Instabilität und Orientierungsunsicherheit versunkene Westbalkan – zwar in einer veränderten Form, aber bis heute spürbar ist. Das „Trägheitsmoment” der internationalen Prozesse bedeutet gleichzeitig überhaupt nicht, dass sich die einzelnen Länder auf einer prädestinierten Evolutionsbahn bewegen würden. Als Anregung kann die Erfahrung dienen, dass die Trennlinien zwischen diesen „Kategorien” durchlässig zu sein schienen; die unabhängig gewordenen baltischen Staaten schließen sich an die ostmitteleuropäische Gruppe an, die die euroatlantische Perspektive zu nutzen wusste, wie auch Slowenien, das sich von der südslawischen Konfliktserie der Bürgerkriege schon in deren Anfangsstadium loslösen konnte. Die Leidensgeschichte des ehemaligen Jugoslawiens, bzw. seiner Republiken und Völker geben uns ein warnendes Beispiel, dass das sich wandelnde geschichtliche Schicksal die Spuren der menschlichen Hand trägt.
Außenpolitik der Übergangsphase von der politischen Wende bis zum NATO- und EU-Beitritt
Die Aufgaben der politischen Wende (Schaffen der sich auf demokratische Legitimation stützenden, politischen Macht), bzw. der Sicherung der damit verbundenen äußeren Bedingungen (vollständiger Abbau des die Souveränität der ostmitteleuropäischen Staaten einschränkenden Bündnissystems) wurden von den Staaten in unserer Region zwischen 1989 und 1991 durchgeführt. Anfang der 90er Jahre begann der sich anderthalb Jahrzehnte verzögernde Vorgang der doppelten Transition, deren inneren Aspekt der umfassende wirtschaftliche und gesellschaftliche Umbruch, und den äußeren Rahmen die Änderung des geopolitischen Status der Länder in der Region und der Beitritt den Institutionen der westlichen Demokratien gebildet haben. Bei den außenpolitischen Bestrebungen der Länder der Region zeichnete sich der allgemeine Trend der euroatlantischen Orientierung, ergänzt um eigentümliche nationale Momente und Zielsetzungen, ab. Im Falle von Polen bedeutete der immer markanter auftretende Anspruch auf das Anerkennenlassen des Status der angesteuerten Mittelmacht, für die baltischen Staaten, die Slowakei und Slowenien die Aufgabe des Aufbaus eines außenpolitischen Netzwerkes als gegründete Neustaaten, aus der Sicht von Rumänien und Bulgarien das Bemühen um das Einholen der verhältnismäßig besser entwickelten und nähere Integrationschancen habenden, mitteleuropäischen Staaten die Besonderheit. Den eigenartigen Zug des außenpolitischen Blickwinkels von Ungarn bilden und bildeten die Überschreitung des Dilemmas von Trianon, das sich aus der Verschiedenheit der Grenzen des ungarischen Staates und der Wohngebiete der ungarischen Nation ergab, bzw. die Behandlung des komplexen Verhältnisses zwischen dem europäischen Engagement, der regionalen Position des Landes und der Qualität der mit den Nachbarstaaten unterhaltenen Beziehungen und der Unterstützung der ungarischen Minderheiten.
Nach den demokratischen Wahlen 1990 stellte das Ausgangsmedium der Bahn der hinsichtlich ihrer Sichtweise, ihres Konzeptes und des nationalen politischen Hintergrundes gleichermaßen auf neue Grundlage gelegten ungarischen Außenpolitik eine Reihe von regionalen und internationalen Herausforderungen. Der Zusammenbruch des kommunistischen Systems führte in den ersten Jahren des Jahrzehnts 1990 zur Auflösung von den Vielvölkerstaatsgebilden (Sowjetunion, Tschechoslowakei, Jugoslawien), was die Nachbarschaft von Ungarn erheblich umgezeichnet und für die Beziehungen des Mutterlandes und der Minderheiten außerhalb der Grenzen aus zwei entscheidenden Aspekten neue Bedingungen gestellt hat. Über die Unsicherheiten der direkten geographischen Umgebung hinaus – die verzögernde Instabilität der sowjetischen Nachfolgestaaten, die südslawische Bürgerkriegsserie, sowie die Anfangsstörungen des Umbruchs in Rumänien – führte die Tatsache zum Orientierungsdilemma des „Verbleibens in der Zwischenzone”, dass das Tempo und die Tiefe der ost- und ostmitteleuropäischen Wandlungen die westlichen Demokratien unvorbereitet trafen, die zu Beginn des Jahrzehnts noch nicht bereit waren, die Beitrittswilligkeit der Länder der Wende organisatorisch aufzunehmen.
Seit der Verkündung des Grundkonzeptes, das auf den „drei Prioritäten” aufbaut, (euroatlantische Integration, gute Nachbarschaftsbeziehungen, Unterstützung der Minderheiten außerhalb der Grenzen Ungarns) sucht die ungarische Außenpolitik im Wesentlichen die Antwort auf zwei entscheidende Fragen; die erste Frage ist, die Sicherung der Position des Landes in den westlichen institutionellen Strukturen, die zweite Frage ist, die Definierung der miteinander zusammenhängenden Situation des ungarischen Staates und der ungarischen Nation in unserer eigenen unmittelbaren Region. Insofern in der Außenpolitik der Übergangsphase die Bestimmung der nationalen Interessen im breitesten Sinne auf diese zwei Grundaufgaben reduziert werden kann, so kann behauptet werden, dass die Betonung hinsichtlich der ersten Aufgabe auf dem Aufbau auf der Grundlage der geopolitischen Trends liegt, während im Falle der zweiten Aufgabe die Suche nach dem Weg infolge der eigentümlichen nationalen Daseinssituation im Vordergrund steht.
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Der Anspruch auf Angliederung an die Gemeinschaft der entwickelten westlichen Demokratien – „die euroatlantische Integration” – ist der äußere Aspekt und die Folge der Wende, das Programm des mit inneren Umwandlungsprozessen einhergehenden, umfassenden außenpolitischen Richtungswechsels, der auf dem breiten Konsens der ungarischen politischen Klasse beruhte. Der anderthalb Jahrzehnte lang als Magistrale der ungarischen Außenpolitik betrachtete Vektor wurde auf komplexen Motivationen aufgebaut; gleichzeitig ernährte er sich aus dem tief in dem ungarischen historischen Bewusstsein verankerten, europäischen Zivilations-Zugehörigkeitsgefühl („Rückkehr nach Europa”), aus der Wertegemeinschaft mit den westlichen Demokratien, sowie gab einen Kompass zu der geopolitischen Orientierung des Landes in der schwierigen internationalen und regionalen Phase nach dem Ende des Kalten Krieges. Der Anspruch auf die euroatlantische Integration, die Chance drauf und später ihre immer konkreter werdende Perspektive erfüllte auf realpolitischen Ebene die Rolle eines doppelten Ankers. Die Orientierung an die NATO, bzw. die Schaffung eines Partner-/Verbündetenverhältnisses mit den Vereinigten Staaten haben die Möglichkeit einer Sicherheitsgarantie, die durch die dominante Macht der „einpoligen Weltordnung” der Epoche unmittelbar nach den Jahrzehnten der Ost-West-Konfrontation nicht zu ersetzen war, in einer plastischen Situation geboten, für die in unserer eigenen geographischen Umgebung die Widersprüche der postsowjetischen Umwandlung und die potentiellen physischen Gefahren des südslawischen Bürgerkrieges charakteristisch waren. Die Perspektive der Osterweiterung der EWG (seit 1992 Europäische Union), die Perspektive einer Mitgliedschaft motivierten den inneren Umwandlungsprozess, der in der ersten Hälfte der 90er Jahre mit einem unvermeidlichen wirtschaftlichen Rückgang und gesellschaftlichen Opfern verbunden war.
Ungarn stand an der Spitze auf dem Weg zu den europäischen Institutionen. Als erstes aus den Ländern der Wende trat es – schon im November 1990 – dem Europarat bei, dann schloss im Dezember 1991 ein Assoziierungsabkommen mit den Europäischen Gemeinschaften, das am 1. Februar 1994 unter den Namen Europaabkommen in Kraft trat. Die anfänglichen Unsicherheiten der euroatlantischen Integrationsbahn sind dadurch gekennzeichnet, dass das Europaabkommen noch keine klare Mitgliedschaftsperspektive sicherte, es nahm lediglich die Beitrittsabsicht Ungarns zur Kenntnis. In den allerersten Jahren nach dem Kalten Krieg haben sich die westlichen Demokratien die „Wiedervereinigung Europas” noch nicht unmittelbar durch die Erweiterung der NATO und der EG/EU vorgestellt, sondern durch die Einschiebung von umfassenderen, aber ziemlich amorphen, und unter den Wende-Staaten kaum differenzierenden Organisationen und Foren – OSZE/KSZE (Charta von Paris für ein neues Europa aus dem Jahre 1990), Europarat, NATO-Kooperationsrat.
Die langsame Reifung der Aufnahmefähigkeit der „euroatlantischen Organisationen” war mit dem Umstand in offensichtlichem Zusammenhang, dass die Auflösung der Sowjetunion und der Wegfall ihrer europäischen Hegemonie auch die westlichen Demokratien vor einen Anpassungszwang stellten. Da die NATO und die EU im Fadenkreuz unserer Beitrittsbestreben in stetiger Umwandlung waren und sind, mussten die ostmitteleuropäischen Kandidaten eine doppeldeutige Evolutionsbahn laufen. Obwohl die Osterweiterung der NATO und der EU ausdrücklich nicht auf den Prämissen der gegenseitigen Vorbedingtheit aufgebaut wurden, entfalteten sich die zwei Erweiterungsprozesse laut Logik der Geopolitik – hinsichtlich ihrer geschichtlichen Tendenz – einander ergänzend und unterstützend.
Im Sinne der 1991 und 1999 verabschiedeten strategischen Dokumente setzte sich die NATO einen komplexen Umwandlungsprozess zum Ziel. Ihre klassischen Funktionen aufrechterhaltend gilt sie als bestimmenden institutionellen Garanten der transatlantischen Beziehungen und als Sicherheit der Bewahrung des europäischen strategischen Gleichgewichts, gleichzeitig wurden ihre Aufgaben – aufgrund der in globalen Zusammenhängen eingebetteten, politische, wirtschaftliche, gesellschaftliche und Umweltaspekte berücksichtigenden Deutung der Sicherheit – über den kollektiven Schutz der Gebiete der Mitgliedsstaaten hinaus immer mehr um die sog. Out-of-Area-Einsätze (für Friedenserhaltung) und die neuartigen Herausforderungen (Bekämpfung der Proliferation, des Terrorismus, der internationalen Kriminalität; Sicherheit der Energieversorgungsleitungen) erweitert. Den differenzierenden Aufgaben entsprechend wurden die Fragen der „Fähigkeitsentfaltung”, sowie der mit anderen Organisationen – UNO, KSZE, EU, bzw. der schrittweise ausbauenden ESDP – in Krisenmanagement und Friedenserhaltung zu gestaltenden Zusammenarbeit auf die Tagesordnung gesetzt. Die Entwicklung der Ostkontakte des Bündnisses zeigt sich in der Gründung des NATO-Kooperationsrates (1991), des Programms Partnerschaft für den Frieden (1993), des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats (1994), sowie des NATO-Russland Rates und der NATO-Ukraine Kommission. Den ersten konkreten Schritt der Osterweiterung enthielt die NATO-Erweiterungsstudie aus dem Jahre 1995 über die Bedingungen des Beitritts (demokratische politische Einrichtung, Marktwirtschaft, Zivilüberwachung der Streitkräfte). Das Bündnis entschied im Juli 1997 die Aufnahme von drei mitteleuropäischen Ländern – Ungarn, Polen und Tschechien –, deren Mitgliedschaft offiziell am 12. März 1999 begann. Weitere Stationen des Erweiterungsprozesses bildeten die Ankündigung des Aktionsplans zur Mitgliedschaft (MAP - 1999), sowie die Entscheidungen der Gipfeltreffen in Prag (2002) und in Bukarest (2008).
Der Wegfall der Ost-West-Teilung Europas im Kalten Krieg, der von Seiten der ostmitteleuropäischen Wende-Staaten eindeutig zum Ausdruck gebrachte Beitrittswille, bzw. die entstandenen Aufgaben der „Vertiefung” mit dem Ziel (u.a.) der Vorbereitung auf die Osterweiterung gaben entscheidende Impulse zum Vorgang des europäischen Aufbauwerks, das von Anfang der 90er Jahre an – über die „Eurosklerose” der direkt vorangehenden Jahre hinauskommend – einen historischen Aufschwung nahm. Trotz jedes Dilemmas und zwischenzeitlichen Stockens entwickelte sich ein imposanter Prozess, der in der folgenden – bei weitem nicht vollständigen – Aufzählung deutlich gezeigt wird: der Vertrag von Maastricht als Gründungsurkunde der Europäischen Union (1992); der Vertrag von Nizza, der die Grundlage für die Osterweiterung von der Seite der Aufnahmefähigkeit der EU geschaffen hat (2001); Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (CFSP), Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESDP) und Europäische Nachbarschaftspolitik, die Einführung der gemeinsamen Währung, der Aufbau des Schengen-Systems, die Ankündigung der Agenda von Lissabon zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der EU, usw. Im Jahre 1993 wurden von der EU die zum Beitritt erforderlichen, allgemeinen politischen, wirtschaftlichen, juristischen und institutionellen Voraussetzungen in den Kopenhagener Kriterien bestimmt. Ungarn reichte 1994 seinen offiziellen Antrag auf Beitritt ein, zum Beitritt kam es – im Rahmen der fünften Erweiterung, aufgeteilt in zwei Phasen – am 1. Mai 2004.
Jeder kalten Berechnung nach gilt die Erlangung der NATO- und EU-Mitgliedschaft als historischer Erfolg der ungarischen Außenpolitik. Die Bemühungen und die Ergebnisse von Ungarn bezüglich der Vorbereitung werden dadurch nicht in Frage gestellt, dass – aus Gründen, die über uns hinausgehen – das Prinzip der Differenzierung zwischen den Beitrittskandidaten zu Gunsten der regionalen Betrachtung allmählich in den Hintergrund gedrängt wurde. Während die damalige ungarisch-polnisch-tschechische Spitzengruppe des Umbruchs in der ersten Runde der NATO-Osterweiterung einen Platz erhielt, überließ bei der EU-Osterweiterung der Aspekt der Beurteilung nach eigener Leistung seinen Platz dem sog. „Regatta-Prinzip” und der „Großgruppen”-Herangehensweise, woraus 2004 der Beitritt von acht Wende-Staaten (zuzüglich Zypern und Malta), und 2007 – aufgrund einer wesentlich milderen Beurteilung – von Rumänien und Bulgarien resultierten.
Die ungarische Außenpolitik wurde vom Ende der 80er Jahre an – nach mehrere Jahrzehnte lang andauernder „Hibernisierung” – mit der Problematik der in den Nachbarstaaten lebenden ungarischen Minderheiten stark konfrontiert. Die ungarische Außenpolitik, die die Angelegenheit der ungarischen Minderheiten außerhalb der Grenzen Ungarns unter ihren Prioritäten behandelte, machte in der Zeit der Transition nach der Wende einen Versuch, eine äußerst komplexe Formel zu lösen. Sie versuchte, die Integrierung des Verhältnisses vom Mutterland und von den Teilen der Nation, sowie die Unterstützung der Geltendmachung von Interessen der ungarischen Minderheiten im Zeichen des Konzeptes der kulturellen Nation zu verwirklichen, indem sie inzwischen auch die Anforderungen der friedlichen nachbarschaftlichen Beziehungen, die regionalen Positionen Ungarns, die internationale Beurteilung und die Aspekte der Zielsetzungen bezüglich der euroatlantischen Integration berücksichtigen musste. Während sich die Bestrebungen des Landes, der NATO und der EU beizutreten, um einen markanten geopolitischen Trend herum organisieren konnten, gewährten die internationalen und regionalen Bedingungen zur Lösung der besonderen nationalen Aufgabe – zur Bestimmung der Stellung des ungarischen Staates und der ungarischen Nation in unserer unmittelbaren geographischen Umgebung und innerhalb Europas – der ungarischen Außenpolitik keinen ähnlich günstigen „Rückenwind”.
Im östlichen Teil schoben der Zusammenbruch des Kommunismus und die Auflösung der Vielvölkerstaaten den Nationalismus (als Staat bildende Ideologie) und die Stärkung der Nationalstaaten (als politisches Programm) in den Vordergrund, was im Grunde genommen mit den zusammengesetzten ethnischen Verhältnissen dieser Gebiete nicht im Einklang war. Trotz der Tatsache, dass die Staaten der Region höchstens aufgrund ihrer Selbstdefinition als Nationalstaaten gelten können, verstärkten die sich verzögernden Unsicherheiten der postsowjetischen Umwandlung und die südslawische Krisenserie in den die Perspektiven des ostmitteleuropäischen Raumes abwägenden internationalen Entscheidungszentren die Erwartungen gegenüber der Stabilität, die von den Kriterien der Entsprechung der euroatlantischen Integration weiter betont wurden. All das wirkte eher in Richtung „Status quo als Minderheit”, als Erweiterung der Minderheitsrechte, was bis heute ein Hindernis für die Kodifizierung der Kollektivrechte auf europäischer Ebene darstellt, den Spielraum der ungarischen Außenpolitik einengt und den Nachbarstaaten „innerhalb des Besitzes” eine Bezugsgrundlage dafür schafft, dass sie das Niveau ihrer Nationalitätenpolitik als den – minimalen – „europäischen Normen” entsprechend bewerten.
Die ungarischen nationalen Minderheiten-Gemeinschaften im Karpatenbecken vertreten ihrer Anzahl nach eine eigenartige Größenordnung unter den in diesem Raum – und in Europa – ansässigen Minderheiten. Für den gegenseitig zufrieden stellenden Umgang mit der Größenordnung und mit den weit verzweigten, mit der Nachbarschaft des Mutterlandes zusammenhängenden, politisch und gesellschaftlich sensiblen Fragestellungen bieten die europäischen Rahmen für Schutz der Minderheiten – das Dokument der KSZE über die menschliche Dimension vom Treffen in Koppenhagen, Juli 1990, das Rahmenabkommen über Minderheiten in Europa, die Charta für Sprachen – noch keinen Anhaltspunkt, der aus aller Sicht adäquat wäre, auf den sich die ungarische Außenpolitik und die ungarischen Minderheiten stützen könnten. Die von der Parlamentarischen Versammlung des Europarates 1993 verabschiedete Empfehlung Nr. 1201 – die zum Weiterbringen der Kodifizierung der Minderheitsrechte in Europa motiviert und die Berechtigung der Schaffung der lokalen autonomen Verwaltungsorganen und des Sonderstatus anerkennt – gilt für die ungarische Außenpolitik als wichtige Referenz, ist aber nicht verbindlich, wie auch die in einigen europäischen Staaten tatsächlich existierenden Formen der Autonomie ebenfalls über keinen juristischen Präsedenswert verfügen. Der „acquis communautaire” enthält den Themenkreis der Minderheiten nicht; der politische Teil der für die Beitrittskandidaten verfassten Kopenhagener Kriterien beinhaltet das Respektieren und den Schutz der Minderheitsrechte in allgemeiner Form, die diesbezügliche Praxis der Mitgliedstaaten wird jedoch von der Europäischen Union nicht mehr kontrolliert. Der nicht ratifizierte Verfassungsvertrag, bzw. die Präambel des noch nicht in Kraft getretenen Vertrags von Lissabon gehen andeutungsweise auf die Rechte „der zu den Minderheiten gehörenden Personen” ein, aber die Formulierung bleibt im Bereich der auf die Einzelpersonen und nicht auf die Gemeinschaften zugeschnittenen Rechtsdeutung.
Die Optionen der ungarischen Außenpolitik waren in der Zeit der Transition dadurch begrenzt, dass zur Geltendmachung der euroatlantischen Integrationsziele die Gestaltung und Erhaltung von „geregelten” nachbarschaftlichen Beziehungen erforderlich waren, was die internationalen Erwartungen in Verbindung mit den Grundverträgen, geschlossen 1995 mit der Slowakei und 1996 mit Rumänien, eindeutig widerspiegelt hatten.
Das historische Verdienst der ungarischen Minderheiten in den Nachbarländern ist, dass sie sich in einer außerordentlich hektischen Zeit voller Unsicherheiten, und in einer zeitweise schwer mit Orientierungsdilemmas kämpfenden, geographischen Umgebung den gewaltsamen ethnischen Konflikten ferngehalten und den politischen Weg zur Geltendmachung der Interessen gewählt haben. Diese konsequente politische Option trug grundsätzlich zur Konsolidierung der Nachbarschaftsbeziehungen und regionalen Positionen Ungarns bei, und ist gleichzeitig als besonders wichtige Unterstützung der euroatlantischen Bestrebungen des Mutterlandes zu bewerten. Die Grundlage des komplexen Verhältnisses zwischen der Integrationsbahn und der Ausübung der Mutterlandesverantwortung gegenüber den ungarischen Minderheiten außerhalb der Grenzen wurde in der Formel der Ständigen Ungarischen Konferenz 1999 zusammengefasst, nach der die NATO-Mitgliedschaft und der Beitrittswille Ungarns zur EU begrüßt werden, aber gleichzeitig wird für wichtig gehalten, dass der Beitritt des Mutterlandes weder die Beziehungen mit den außerhalb der Landesgrenzen lebenden Ungarn, noch die mit den Nachbarländern unterhaltenen Beziehungen beeinträchtigen soll.
Die organische Einfügung Ungarns in die eigene geographische Umgebung und Region berührt gleichermaßen aus politischer, ökonomischer, infrastruktureller, logistischer Sicht und aus der Sicht der Sicherheit und des Umweltschutzes ungarische nationale Interessen von solchem Gewicht, welche die internationale Beurteilung des Landes, seine europäischen Positionen und Entwicklungsoptionen entscheidend beeinflussen. Die dauerhafte Stabilisierung der nachbarschaftlichen Verhältnisse und die vielschichtige Interaktion innerhalb des Raumes sind Voraussetzungen zur doppelten Integration – in die ungarische Kulturnation und in die Gesellschaft des Landes nach ihrem Wohnsitz – der ungarischen Minderheiten, gleichzeitig auch der Rahmen der intensiven Kontakte zwischen den Teilen der ungarischen Nation im Karpatenbecken, mit dem die Nationalpolitik ständig rechnen muss.
Im Licht der aus der Sicht der Enge der internationalen juristischen Referenzen und der Erweiterung der Minderheitsrechte nicht günstigen, europäischen Kraftverhältnisse bemühte sich die ungarische Diplomatie gerade auf dem Gebiet der Entwicklung der Nachbarschaftspolitik und der Unterstützung der Integrationsbestrebungen der Nachbarländer eine allgemeine politische Atmosphäre zu schaffen und ein System an Mitteln zu erwerben, welche der Verbesserung der Situation der ungarischen Gemeinschaften und der Stärkung der mit dem Mutterland unterhaltenen Beziehung gleichermaßen dienen. Die Absicht zur Schaffung der inhaltlichen Bindeglieder zwischen der nachbarschaftlichen, regionalen, Integrations- und Nationalpolitik konnte im Falle der Reaktivierung der Visegrád-Kooperation beobachtet werden, deren deklariertes Ziel war, ausdrücklich in der Phase der Integrationsvorbereitung die in den 90er Jahren zurückgebliebene Slowakei zu fördern. Wegen einer ähnlichen Überlegung ist die effektive ungarische Unterstützung des EU-Beitritts Rumäniens entstanden, die in den vergangenen zwei Legislaturperioden in Bukarest zur spektakulären Entwicklung der bilateralen Beziehungen geführt hat.
Die ungarische Außenpolitik erblickte in der Erweiterung der Europäischen Union die historische Chance, durch die man – nunmehr im europäischen Rahmen – über das Erbe von Trianon hinauskommen kann. Die Formel „die Vereinigung der ungarischen Nation innerhalb von europäischen Rahmen” sieht aufgrund „des Unsichtbarwerdens” der Grenzen innerhalb der EU, der Intensivierung der grenzüberschreitenden Kooperationsformen, der Entwicklungspolitik auf EU-Grundlagen und der Prinzipien der Subsidiarität den – in der ungarischen Geschichte dogmatisch immer wieder auftauchenden – (Schein-)Widerspruch kompatibel, der zwischen dem „Europäertum” und „Ungarntum” besteht. Die Tatsache, dass mit der fünften EU-Erweiterung – einschließlich der zweiten Phase im Jahre 2007, bei der Rumänien auch dabei war – schon 95% der Ungarn im Karpatenbecken Bürger der Europäischen Union geworden ist, wird die Chance und gleichzeitig der Anspruch auf die Neufassung der Nationalpolitik in neuen Rahmen geschaffen.
Parallel zur Osterweiterung der EU wurde die ungarische Außenpolitik auch mit der Aufgabe konfrontiert, das Problem der Entstehung von neuen Trennlinien zwischen der erweiterten EU und ihren östlichen bzw. südöstlichen Nachbarn abzuwenden. Diese Zielsetzung betrifft gleichzeitig das Terrain der Nationalpolitik, der Nachbarschaftspolitik und der ungarischen Europa-Politik. Ungarn tritt – über die Bewältigung der Visumprobleme für Ungarn aus der Woiwodina und Karpatenukraine infolge des Schengen-Beitritts des Mutterlandes hinaus – als Unterstützer der EU-Orientierung von Serbien, bzw. als aktiv Handelnder in der Politik bezüglich der östlichen Nachbarn der Europäischen Union auf.
Beginn einer neuen Ära: die euroatlantisch geprägte ungarische Außen- und Sicherheitspolitik
Der Beitritt Ungarns der NATO und der Europäischen Union bedeutet weder für das Land noch für die ungarische Außenpolitik „das Ende der Geschichte”. Ganz im Gegenteil: Die NATO- und vor allem die EU-Mitgliedschaft gehen in inhaltlichem, institutionellem und methodischem Sinne gleichermaßen mit Veränderungen von solchem Gewicht einher, dass man getrost über eine neue Ära der auswärtigen Beziehungen Ungarns, darunter die der Außen- und Sicherheitspolitik sprechen kann. Ungarn ist nunmehr „innerer” Beteiligter der Evolution der euroatlantischen Organisationen, woraus in ihrer Tendenz – hinsichtlich ihrer Bedeutung und neuen Qualität – eine Wandlung in ähnlichem Ausmaß wie die Wende 1989-90 in der Anschauung der ungarischen Außenpolitik, in der operativen Funktion und in der Technik der Geltendmachung von Interessen resultieren wird.
Die epochale Aufteilung kann diesmal auch nicht an eine einzige Jahreszahl gebunden werden. Das Jahr des NATO-Beitritts (1999), und der Beginn der EU-Mitgliedschaft (2004) bilden von vornherein einen doppelten Ausgangspunkt, was dadurch weiter nuanciert wird, dass es erst ab Ende 2007 zum Schengen-Beitritt gekommen ist, der das unmittelbar erlebbare Erlebnis der EU-Mitgliedschaft – und die wichtigen praktischen Konsequenzen – nach sich zog, während die Euro-Einführung in Ungarn in der ersten Hälfte der 2010er Jahre Realität werden kann. Die inhaltliche Trennung der Epochengrenzen wird dadurch relativ, dass Ungarn sich im Zuge des Beitrittsprozesses zur NATO und EU auch auf die Umstände und Aufgaben vorbereitet hat, die aus der Evolution dieser Organisationen ergebend nach der Erlangung des Mitgliedsstatus auf die konkrete Tagesordnung der ungarischen Außen- und Sicherheitspolitik gesetzt wurden.
In dem ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts erleben wir Zeiten, die aus zwei Gesichtpunkten – die Beendigung der inneren und äußeren Aspekten des Übergangs nach der Wende, sowie die Umwandlung des internationalen Systems – von epochaler Bedeutung sind. Der Ablauf der die Merkmale der neuen Ära formenden Veränderungen entfaltet sich vor unseren Augen: die dritte Phase der Globalisierung, die Klimaänderung, die in den Vordergrund rückenden Probleme der Energie- und Lebensmittelsicherheit, die komplexen Zivilisations- und gesellschaftlichen Konsequenzen der Migration, die Herausforderungen der Sicherheit, darunter die neuen Typen und Erscheinungsformen des Terrorismus, die Konturen eines „neopolaren” Systems, das die einpolige Weltordnung langsam ablöst, sowie die vorübergehend noch nicht prognostizierbaren Wirkungen der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise. All das beeinflusst grundsätzlich die wichtigsten Rahmen der Handlungen und Geltendmachung von Interessen in der ungarischen Außenpolitik, die weiteren Richtungen im europäischen Bauprozess, die Suche nach dem Weg der NATO, die Zustände in unserer unmittelbaren geographischen Region.
Die Wichtigkeit des Augenblicks hat auch die im Frühling 2008 fertig gestellte neue ungarische außenpolitische Strategie wahrgenommen. Das Dokument überblickt langfristig denkend die Haupttrends des internationalen Umfeldes und gibt Orientierungspunkte bezüglich der Handlungsgebiete der Sicherheit, der Wirtschaft, der Umwelt, der Entwicklung, der Migration, sowie der Kultur, der Wissenschaft und der Bildung in drei Hauptrichtungen: wettbewerbsfähiges Ungarn in der Europäischen Union, erfolgreiches Ungarn in der Region, verantwortliches Ungarn in der Welt.
Die neuen Rahmenbedingungen des außenpolitischen Handels verändern die inhaltlichen Brennpunkte der Bestimmung und Geltendmachung von nationalem Interesse. Die konkreten Aufgaben müssen im Vergleich der Übergangsphase umformuliert werden, aber die zwei wichtigsten, zu beantwortenden Fragen – Position Ungarns in der europäischen Integration und dadurch in den internationalen Prozessen, bzw. die Stellung des ungarischen Staates und der ungarischen Nation hinsichtlich unserer Nachbarschaft und Region – sind weiterhin entscheidend bei der Einstellung des „Zooms” des ungarischen außenpolitischen Blickwinkels, des Aktionsradius und der aufgewendeten Kapazitäten.
Die Europäische Union ist zum entscheidenden Raum für die äußeren Handlungen und zum wichtigsten Rahmen der Vertretung der nationalen Interessen Ungarns geworden. Die partielle Souveränitätsübertragung infolge des Beitritts und die Mitbestimmung in Europa – samt internationaler Trends von ähnlichen Richtungen – haben den Deutungsbereich der „auswärtigen Beziehungen”, der „Außenpolitik” und der „Innenpolitik” radikal verändert, und unter den Namen „Europa-Politik” ein Element von solchem spezifischen Gewicht in die Praxis der ungarischen Politik und Staatsverwaltung hereingebracht, das zum besonderen Gebiet der Regierungshandlungen mit direkter Auswirkung auf deren meisten Teilgebiete geworden ist.
Der EU-Beitritt an sich ist noch nicht mit der „europäischen Integration” Ungarns gleichzusetzen, da wir als neuer, förderungsbedürftiger Mitgliedstaat lediglich die Anfangsschritte der tatsächlichen Integration getan haben. Die Förderung der umfassenden Modernisierung und des wirtschaftlichen, gesellschaftlichen Aufschließens, der tatsächlichen Kohäsion sind die wichtigsten Aufgaben der ungarischen Außenpolitik und der Europa-Politik. Die „europäische Sozialisierung” Ungarns ist ein wichtiger Faktor im Aufschließen, in welchem Vorgang für die Politik und die Staatsverwaltung die Ratspräsidentschaft Ungarns 2011 als entscheidende Herausforderung gilt. Der Beitrag zum Vorgang des europäischen Aufbauwerks ist für das Ungarn des 21. Jahrhunderts eine besonders relevante „öffentlich-rechtliche Frage”: das Schicksal des Vertrags von Lissabon und die Zukunft der europäischen Verfassung, die Problematik des demokratischen Defizits der EU, die Dilemmas der verschiedenen „Europa-Modelle” (Zwei- und Mehrgeschwindigkeits-Europa, Kern-Europa, flexibles Europa, Netzwerk-Europa), die Änderungen des Verhältnisses zwischen Nationalstaaten und der europäischen Föderation, die Richtungen der Debatte „über die Grenzen Europas” usw.
Die Umstimmung der Außen- und Sicherheitspolitik des EU-Mitglieds Ungarn und ihre Einfügung in neue Rahmen wurden im inhaltlichen und methodischen Sinne grundsätzlich durchgeführt. (Bezüglich der Entscheidungs-, Institutions- und Vertretungskompetenzen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik kann das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zu erheblichen Veränderungen führen.) Die außenpolitische Spezialisierung Ungarns, d.h. die besondere Behandlung der Gebiete, auf denen Ungarn fähig ist, für die ganze Europäische Union Nützliches beizutragen, beeinflusst die Beurteilung des Landes im Ganzen und die Positionen innerhalb der EU. Ungarns geographische Lage prädestiniert die ungarische Diplomatie, – aufgrund ihrer Traditionen in den Beziehungen, ihrer Kenntnis des Terrains und ihrer Empathie – auf den Westbalkan und die östliche Richtung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) zu fokussieren. Im Geiste der Agenda von Thessaloniki gilt die ungarische Außenpolitik als konsequenter Vertreter der europäischen Perspektive des Westbalkans, in welchem Rahmen den Beitrittsprozess von Kroatien von Ungarn effektiv unterstützt und die europäische Integration von Serbien besonders motiviert wird. Ungarn beteiligt sich an der Mission EULEX in Kosovo. Aus den Zielländern der Ostnachbarschaftspolitik der EU baute die ungarische Diplomatie besondere Positionen in Moldawien aus, dessen künftige Veränderungen – indirekt – sensible ungarische nationale Interessen betreffen können. Die demokratische Entwicklung und europäische Orientierung der geostrategisch wichtigen Ukraine sind uns auch wegen der ungarischen Minderheit in der Karpatenukraine wichtig.
In Verbindung mit dem EU-Beitritt wurde die ungarische Außenpolitik um neue Funktionen erweitert. Die Internationale Kooperation zur Entwicklung ist ein neues funktionales Gebiet, auf dem sich die ungarische Außenpolitik auch auf die Partnerschaft von Zivilorganisationen stützt. Ungarn wendet gegenwärtig 0,08% seines Bruttosozialproduktes für internationale Entwicklungstätigkeit auf, die ausgewählten Zielgebiete der ungarischen Entwicklungsprojekte sind Bosnien-Herzegowina, Serbien, Moldawien, Äthiopien, Vietnam und die Mongolei. Die diplomatische Rolle in der Vorbereitung der Errichtung der Gasleitung NABUCCO als energiepolitische Diversifikation ist auch in breiteren Zusammenhängen des ungarischen außenpolitischen Images relevant.
Der „Ausblick” Ungarns außerhalb Europas bereicherte sich durch den EU-Beitritt um das differenzierte außenpolitische Netzwerk der Europäischen Union, bzw. um die neuen Möglichkeiten infolge der Teilnahme an diesem Netzwerk (südliche Richtung der Europäischen Nachbarschaftspolitik und die Mediterrane Union, Forum des Dialogs mit den asiatischen Ländern, ASEM, strategische Partnerschaft mit China, Indien und Japan, Dialog mit den Ländern Lateinamerikas und der Karibik usw.). Die Verbreiterung des außenpolitischen Horizonts wird dadurch unerlässlich, dass Ungarn als Mitglied der die globale Rollenübernahme bestrebenden EU – an EU-Foren, in internationalen Organisationen wie in den bilateralen Beziehungen – auch in Themen auf dem Laufenden sein und Stellung nehmen muss, die die ungarischen Interessen eher indirekt betreffen. Die EU-Mitgliedschaft ergab auch in den bilateralen Relationen der ungarischen Außenpolitik ein günstigeres Potential zum Ausbau der Kontakte, was insbesondere in der Diversifikation der wirtschaftlichen Beziehungen von Bedeutung ist (Ost- und Südostasien, Golfstaaten).
Die NATO-Mitgliedschaft, bzw. das Verbündetenverhältnis mit den Vereinigten Staaten bilden nach wie vor die wichtigste Säule in der ungarischen Sicherheitspolitik, was weder durch den EU-Beitritt Ungarns noch durch die Entwicklung der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESDP) verändert wurde. Ungarns eminentes Sicherheitsinteresse ist, die Kraft und die Qualität des transatlantischen Verhältnisses aufzubewahren und dass die Vereinigten Staaten als europäische Macht erhalten bleibt. Die komplementäre Beziehung USA-EU (folgerichtig die der NATO und der ESDP) hat keine reale geopolitische Alternative, da es in der internationalen Politik – trotz der Umbrüche in der internationalen Ordnung – keine Gestalten gibt, die hinsichtlich der Intensität der vielschichtigen Zusammenarbeit, der gemeinsam deklarierten Grundwerte und der gemeinsamen Interessen der Europäischen Union oder den Vereinigten Staaten näher stehen würden, als selbst die transatlantischen Partner einander.
Ungarn unterstützt die NATO-Erweiterung, damit auch die weiteren Erweiterungen die Kohärenz des Bündnisses und die Sicherheit dessen Mitglieder stärken. Im Zeichen der obigen Grundhaltung konzentriert es sich insbesondere auf den euroatlantischen Orientierungsweg des Westbalkanraumes (bevorstehende Mitgliedschaft von Kroatien und Albanien, die Einladung von Mazedonien als ständiger Tagesordnungspunkt, Teilnahme von Bosnien-Herzegowina und Montenegro, bzw. Einbeziehung von Serbien in das Friedenspartnerprogramm der NATO).
Ungarn ist nicht nur Anwender der von der NATO gewährten Sicherheitsgarantien, sondern leistet abhängig von seinen Kräften seinen Beitrag. Ein besonders wichtiger Bestandteil des ungarischen Beitrags ist die Teilnahme an den Friedenserhaltungseinsätzen der NATO. Die Teilnahme an den internationalen (UNO, NATO, EU) Friedenserhaltungsmissionen wurde zum einen der hervorgehobenen, funktionalen Mittel der ungarischen Außenpolitik. Gegenwärtig ist ein Truppenkontingent von 1073 Mann an den internationalen Missionen beteiligt, darunter sind 785 Mann in NATO-Einsätzen tätig. Im Rahmen der NATO ist Ungarn auf dem Westbalkan bei EUFOR/ALTHEA in Bosnien und bei KFOR in Kosovo präsent, und in Afghanistan durch die Leitung der Wiederaufbaugruppe im Kreis Baghlan (PRT) und des Flughafens Kabul.
Die historischen Dilemmas des von den zu EU- und NATO-Mitgliedern avancierten Wende-Staaten geschaffenen Raumes werden auch durch die Unsicherheiten um die Benennung der Region (Zwischeneuropa, Mitteleuropa, Ostmitteleuropa) veranschaulicht. Die Pendelbewegung des Raumes, die Randlage in seiner Entwicklung wurden für uns mit den Mitteln der Geschichtsforschung von Jenő Szűcs beschrieben (Entwurf von den drei geschichtlichen Regionen Europas), während diese vom Dichter, Endre Ady, mit seiner Suggestivität in der Metapher des Fährenlandes komprimiert werden (An den Rand des unbekannten Corvin-Kodex). Dieses historische Erlebnis kehrt - zwar in immer unterschiedlichen Ausdrucksformen und Betonungen - in dem Kollektivbewusstsein, in dem öffentlichen Leben und in der Kultur der meisten Ländern des Raumes zurück und spiegelt den gemeinsamen regionalen Zug des historischen Erbes wieder.
Im Rückblick auf zwei Jahrzehnte kann behauptet werden, dass die Staaten des ostmitteleuropäischen Raumes mit einem ähnlichen Kultur- und Zivilisationserbe wie Ungarn, gemessen mit historischem Maßstab, im Grunde genommen parallel zueinander die außenpolitischen Grundaufgaben, die wegen der Änderung des allgemeinen, geopolitischen Status der Region entstanden sind, durchgeführt haben. Die seit der Wende vergangenen 20 Jahre waren gleichzeitig nicht ausreichend dafür, dass die Länder des Raumes ihre wirtschaftliche und gesellschaftliche Randlage radikal ändern, d.h. der außenpolitische und wirtschaftliche Bogen ihrer Bahn unterscheidet sich in erheblichem Maße. Die ostmitteleuropäische Staaten, – welche vor zwei Jahrzehnten für einen historischen Augenblick ins geographische und politische Zentrum der geopolitischen Veränderungen rückten – konnten in der seitdem vergangenen Zeit keine wirtschaftliche Entwicklung mit einem Tempo und von einer Qualität, sowie technische Erneuerung aufweisen, die irgendeines aus diesen Ländern zum Gestalter der Globalisierungsprozesse, und nicht zum Anhänger gemacht hätte. Das Gesamtbruttoinlandsprodukt der 2004 der Europäischen Union beigetretenen Wende-Staaten erreichte lediglich 5% der Leistung der EU-15. Das Aufschließen zu dem EU-Durchschnitt, das Tempo der Konvergenz, berechnet hinsichtlich des BIP pro Kopf, sind verhältnismäßig langsam; die ostmitteleuropäischen Länder brauchen weitere 20-25 Jahre, um den Rückstand vom Durchschnitt der „alten” EU zu halbieren. Warnender Hinweis: von 1989 bis 2007 ist das gesamte BIP der ostmitteleuropäischen Ländergruppe um 42% gewachsen, was in einem Jahresdurchschnitt insgesamt einem Wachstum von 2% entspricht. Falls man von den Wirkungen der Anfang der 90er Jahre erlittenen „Rezession der Umwandlung” absieht, übersteigt der Zuwachs die durchschnittliche jährliche Rate von 5% in diesem Fall auch nicht. Diese bleibt hinter den Angaben der ostasiatischen Länder, die ihre globale Positionen historisch gesehen innerhalb einer kurzen Zeit tatsächlich aufwerten, erheblich zurück, was auch dann zur Vernunft rät, wenn man anerkennt, dass es um Ergebnisse in einer anderen geographischen Umgebung und in einem anderen Kulturkreis geht. Die in der Gesamtheit des postkommunistischen Raumes seit dem Ende des Kalten Krieges getätigte ausländische Direktinvestition von 400 Milliarden USD beträgt etwa 5-6% der globalen FDI-Geschäfte. In Forschung und Entwicklung investieren die Länder des ostmitteleuropäischen Raumes – mit der Ausnahme von Slowenien und Tschechien – im Verhältnis zum BIP im Durchschnitt unter 1%, im Gegensatz zu dem Durchschnittswert der OECD von 1,85% und der EU von 1,93%. Aufgrund des Vergleichs der Länderlisten, die die Länder der Welt aufgrund von verschiedenen Indexzahlen gewichten, – Human Development Index, Global Competitiveness Index, Business Competitiveness Index usw. – kann festgestellt werden, dass die Staaten unseres Raumes im unteren Mittelbereich der Industrieländer zu finden sind, während die Positionen Ungarns insgesamt sowohl im internationalen Vergleich als auch im Vergleich innerhalb der Region eine relative Verschlechterung aufweisen.
Die historische halbperiphere Lage von Ostmitteleuropa wurde insofern geändert, als die Länder des Raumes innerhalb der Europäischen Union zu günstigeren Konditionen die langfristigen Aufgaben des Aufschließens bewältigen können, was aber vorerst nichts daran ändert, dass sie – in unterschiedlichem Maße und mit verschiedenen Ausbruchschancen, bei der Entfaltung des deutlich spürbaren Vorgangs der Differenzierung innerhalb des Raumes – nicht nur in geographischem, sondern auch in politischem, wirtschaftlichem und gesellschaftlichem Sinne am Rande der EU liegen.
Die halbperiphere Position innerhalb der EU verbindet sich mit den Widersprüchen der Beziehungen innerhalb der Region. In den Jahren nach der Wende, sowie im Zuge der Vorbereitung auf die euroatlantische Integration spielten die regionalen Gruppierungen eine nützliche „Inkubator-Rolle” – Visegrád, CEFTA, Pentagonale, Hexagonale, Zentraleuropäische Initiative –, durch die die Wende-Staaten zuerst in ihrer eigenen Region beweisen konnten, dass sie fähig sind, innerhalb des Raumes zusammenzuarbeiten. Nach der Erlangung der NATO- und EU-Mitgliedschaft erloschen zwangsläufig einzelne Elemente dieser regionalen politischen Infrastruktur (CEFTA), andere Kooperationsrahmen wurden größtenteils formal (Zentraleuropäische Initiative), bzw. symbolisch (V4). Trotz der in vielerlei Hinsicht ähnlichen Elemente des historischen Erbes – und der gegenwärtigen Position – stärkte sich die Kohärenz des ostmitteleuropäischen Raumes in den vergangenen Jahrzehnten nicht, das Bewusstsein des regionalen Zusammenhalts vertiefte sich weder im Zuge der inneren Umwandlung nach der Wende, noch der gemeinsamen Integrationsbahn bedeutend. Die Staaten der Region beobachten grundsätzlich die Machtzentren außerhalb der Region mit wachendem Auge, bei der Formulierung der nationalen Interessen und deren internationaler Vertretung wird das Potential der regionalen Beziehungen bei weitem nicht restlos ausgenutzt. Die Verhältnisse im Raum werden dadurch kompliziert, dass die kulturellen, ethnischen und Mentalitätsunterschiede, welche die einzelnen Länder und Nationen historisch spalten, in vielen Fällen mit erneuter Kraft in die Politik eindrangen.
Das Kooperationspotential unter den bei der EU-Osterweiterung beigetretenen neuen Mitgliedsstaaten ist auch bei den komplexen Entscheidungsmechanismen innerhalb der EU nicht richtig ausgenutzt, trotz der die Effektivität der Geltendmachung von Interessen – in selektierten Punkten – potenziell stärkenden, gemeinsamen Interessiertheit. Im Zuge der EU-Entscheidungsmechanismen richten die Mitgliedsstaaten Ad-hoc-Koalitionen mit sog. „wechselnder Geometrie” ein, welche überwiegend aufgrund der funktionalen Logik funktionieren, und ihre Zusammensetzung richtet sich nach den Interessenverhältnissen abhängig von den aktuell gegebenen Themen. In der EU-Praxis wurde andererseits die Daseinberechtigung der subregionalen Kooperation aufgrund geographischer Logik und der Traditionen im Bereich der Beziehungen auch nicht in Frage gestellt, wofür die nordeuropäischen Staaten oder die Benelux-Staaten Beispiele liefern. Der Anspruch auf das wirtschaftlich-gesellschaftliche Aufschließen und die tatsächliche Konvergenz können – trotz jeglicher Interessenverschiedenheit innerhalb der Region – in Ostmitteleuropa einen breiten gemeinsamen Nenner schaffen. Auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik weist das außenpolitische Profil der osteuropäischen Mitgliedsstaaten bedeutende Ähnlichkeiten – aber nicht unbedingt Übereinstimmungen – auf: Empathie gegenüber der Entwicklung der Ostnachbarschaftspolitik, Unterstützung der weiteren Erweiterung der EU, Engagiertheit gegenüber den transatlantischen Beziehungen, Empfindlichkeit hinsichtlich des Verhältnisses zu Russland (in dieser letzteren Frage ist die Grundhaltung der ungarischen Politik pragmatischer als die der Länder, die an Russland unmittelbar angrenzen). Da im Zuge der Entscheidungen von spezifischem Gewicht innerhalb der EU die Praxis der informalen Abmachungen zwischen den „großen Mitgliedsstaaten” tendenziell immer häufiger wird, sollte die Frage der thematischen Koalitionen auf regionaler Grundlage und/oder der Grundlage von neuen Mitgliedsstaaten auf die Tagesordnung der außenpolitischen Besprechungen gesetzt werden, was über die Optimierung der Interessengeltendmachung hinaus auch zur Verstärkung der Vertrauenselemente der Verhältnisse innerhalb der Region beitragen kann.
Die regionalen Beziehungen muss man den europäischen Rahmenbedingungen entsprechend erneut überdenken. Dazu kann die Visegrád-Kooperation als guten Ausgangspunkt dienen. Trotz aller aktuellen inneren Probleme gewann der „Visegrád-Gedanke” in Mitteleuropa und auch darüber hinaus an Boden, und mit Visegrád ist eine positive „Marke” assoziiert, die Teil sämtlicher teilnehmenden Staaten ist. Auf den informalen Rahmen von Visegrád können die abwechslungsreichen „V4 Plus” Formationen aufgebaut werden (selektive Zusammenarbeit mit Österreich, Slowenien, Kroatien, umfassender Konsultationsmechanismus mit den baltischen Staaten, bzw. mit den neuen ostmitteleuropäischen Mitgliedern der EU, Schaffung der Dimensionen bezüglich der östlichen Nachbarn der Visegrád-Staaten und des Westbalkans). Die bevorstehende ungarische Präsidentschaft von Visegrád bietet Anlass für die Ankündigung eines erneuerten Konzeptes.
Die ungarische Außenpolitik versuchte, je nach Legislaturperiode mit einer anderen Grundhaltung und mit anderen Methoden die optimale Entsprechung zwischen der Unterstützung der Bestrebungen der Geltendmachung von Rechten der ungarischen Minderheiten außerhalb der Grenzen Ungarns, die Fassung in ein einheitliches System des ungarisch-ungarischen Verhältnisses im Karpatenbecken, der Entwicklung der nachbarschaftlichen Beziehungen Ungarns, sowie der Stärkung der regionalen Positionen des Landes und der europäischen/internationalen Beurteilung zu sichern. Auch nach 20 Jahren lässt sich sagen, dass die wichtigen Dilemmas bis heute unbeantwortet blieben.
Die Geschehnisse der Jahre nach dem EU-Beitritt weisen darauf hin, dass die „Geschichte” in unserer eigenen Region auch nicht zu Ende ist. Aus den ungarischen Minderheiten im Karpatenbecken gehören mehrere zu den größten, einheimischen Minderheiten in Europa, welche über keine adäquaten, autonomen Strukturen verfügen. Die Widersprüchlichkeit der Situation wird dadurch gekennzeichnet, dass die Einwohnerzahl z.B. der ungarischen nationalen Gemeinschaft in Rumänien mit anderthalb Millionen Einwohnern größer ist als die Einwohnerzahl einiger EU-Mitgliedsstaaten. Die ungarische außenpolitische Strategie geht von der positiven Prämisse aus, nach der die möglichst extensive europäische Integration der Länder unserer Region die besten Voraussetzungen für die zur grenzüberschreitenden Wiedervereinigung der ungarischen Nation und zur Verbesserung der Daseinsbedingungen der ungarischen Minderheiten in den Nachbarländern schafft. Den praktischen Erfahrungen nach erwies sich das alles hinsichtlich der physischen Bedingungen der existenziellen Bedingungen und der Kontakthaltung mit dem Mutterland als wahr, die Tatsache der EU-Mitgliedschaft allein ergibt jedoch keine automatische Verbesserung bezüglich der Möglichkeit der Geltendmachung von Interessen von Minderheiten in den einzelnen Ländern, und schließt weder die mit ethnischen Parolen betriebene, extremistische Stimmungsmache noch die manipulative Nutzung der Minderheitenproblematik für politische – fallweise ausdrücklich Regierungs- – Zwecke aus. Nach der These der ungarischen Außenpolitik sind die Ziele der Nachbarschafts- und Nationalpolitik nur miteinander koordiniert erfolgreich zu realisieren, da ein Zusammenhang zwischen der Intensität und der Qualität des mit den Nachbarländern unterhaltenen Verhältnisses, bzw. dem Spielraum der Geltendmachung von Interessen der dort ansässigen ungarischen Minderheitengruppen und der Ungestörtheit der Beziehungen mit dem Mutterland besteht. Die Geschehnisse in der Slowakei in den vergangenen Jahren haben die allgemeine Geltung dieser Thesen bedingt gemacht. Die Erfahrungen der Rollenübernahme in Regierungen der ungarischen Interessenvertretungen der Minderheiten dienen mit weiteren Lehren. Die Rolle der MKP (Partei der Ungarischen Koalition) in der Slowakei, bzw. die der RMDSZ (Demokratischer Bund der Ungarn in Rumänien) in Rumänien in der Regierung schufen offensichtliche Möglichkeiten sowohl für die Förderung der konkreten Angelegenheiten der Interessengeltendmachung der Minderheiten, als auch zur Entwicklung der bilateralen Beziehungen, gleichzeitig sind jedoch die sich im parteipolitischen Kraftfeld öffnenden Verhandlungspositionen grundsätzlich von taktischer Natur, der in der Regierung eingenommene Platz – infolge der politischen Wechselwirtschaft – gilt nicht ewig, und kann langfristig nicht die Schaffung der dauerhaften, gesetzlichen und institutionellen Bedingungen der Rechtsverfolgung der Minderheiten ersetzen.
Während der grundsätzliche Konsens der ungarischen Regierungsparteien im euroatlantischen Zuge der außenpolitischen Beziehungen Ungarns über Legislaturperioden hinweg die Kontinuität der Außenpolitik gesichert hat, war die Theorie und die Praxis der „Nationalpolitik” und deren Kontakt zu den Teilgebieten der Außenpolitik von häufiger Polemik begleitet, nicht unabhängig von der innenpolitisch Identität bildenden Funktion der Deutung der Minderheitenfrage. Die abweichenden Herangehensweisen erreichten ihren Höhepunkt bei der Volksabstimmung im Dezember 2004 über „die doppelte Staatsbürgerschaft”, waren aber auch hinsichtlich des Nachlebens des sog. „Statusgesetzes”, der institutionellen Formen der Kontakthaltung mit den ungarischen Gemeinschaften außerhalb der Grenzen Ungarns, sowie auch des Verhältnisses zu einigen ungarischen Organisationen klar zu spüren. Die „binnenungarischen” Auseinandersetzungen vermindern die Effektivität des politischen Auftritts Ungarns und schwächen die Positionen Ungarns gegenüber den Nachbarländern objektiv, deren Regierungen die konzeptionellen und taktischen Unterschiede zwischen den Standpunkten und Grundhaltungen von Budapest bewusst ausnutzen.
Das Ziehen der Konsequenzen aus dem Umgang mit den ungarisch-slowakischen Auseinadersetzungen, die vergleichende Analyse der – voneinander in vielen Punkten abweichenden – Erfahrungen der rumänischen, slowakischen, serbischen und ukrainischen Relationen als Heimat der ungarischen Minderheiten mit der größten Einwohnerzahl und das Ziehen der den differenzierten Rahmenbedingungen entsprechenden Konsequenzen wurden erneut aktuell. Wir können nicht an der Tatsache vorbei, dass extremistische Gruppen – und politische Faktoren – versuchen, gegenüber der ungarischen Minderheit die Atmosphäre der Intoleranz in den Mehrheitsgesellschaften einiger Nachbarländer zu verstärken. Die ungarische Außenpolitik muss bezüglich der Nachbarschaftsbeziehungen und auf internationalen Ebene mit der minimalistischer Deutung der Anwendung der „europäischen Standards”, mit der Andeutung auf die Vorurteile gegenüber der ungarischen Minderheit, gegen die verbalen und physischen Äußerungen, die die Würde der ungarischen nationalen Identität verletzen, auftreten. Ungarn verfügt über eine lediglich auf bilateraler Grundlage eingeschränkte, Druck ausübende Fähigkeit, da die sich verschärfenden Spannungen seiner Beziehungen – potenziell nicht in einer Richtung – auch auf die regionalen Positionen und der internationalen/europäischen Beurteilung des Landes ernsthafte Auswirkungen haben können. Die langfristigere Lösung ist in der aufeinander aufbauenden Nutzung der zweiseitigen, europäischen und regionalen Grundhaltungen, in der Ausarbeitung der inhaltlich konsequenten, bezüglich ihrer Erscheinungsformen und Methoden kreativen Strategie zu suchen, welche auf das Fundament des innerhalb des Mutterlandes zu schaffenden Konsenses und der gegenseitige Verantwortung verlangenden Verhandlungen mit den Organisationen jenseits der Grenzen gelegt werden müssen. Die konsequente Geltendmachung der Minderheiten schützenden Normen in Ungarn und die Entwicklung der Vertretungsformen hängen mit den obigen Überlegungen eng zusammen.
Durch die Adaptierung der in Europa tatsächlich existierenden Formen der Autonomie, die Prinzipien der Subsidiarität und der Dezentralisierung, sowie die Prüfung der von den europäischen Entwicklungsregionen potenziell gebotenen Rahmen ist in Zusammenarbeit mit den ungarischen Minderheitsorganisationen die Stärkung der Minderheitsdimension der ungarischen Europa-Politik auf die Tagesordnung zu setzen, die Initiative der Bereicherung des europäischen Minderheitsbesitzstands zu entfalten, auch dann, wenn wir in diesem Themenkreis bei den aus ungarischer Sicht ungünstigen Kraftverhältnissen mit schnellen und spektakulären Erfolgen kaum rechnen können.
Die ungarischen Minderheiten in den Nachbarländern bedeuten ein Potential mit strategischem Wert für Ungarn. Unser elementares Interesse ist, dieses Potential zu bewahren, zu entwickeln, die fortschreitenden Abnahme- und Assimilierungstendenzen zu stoppen, die nationale, sprachliche und kulturelle Identität der Ungarn außerhalb der Grenzen zu stärken, das Kontinuum des „Kreislaufs” zwischen den ungarischen Teilen der Nation im Karpatenbecken und dem Mutterland zu sichern. Die Ortskenntnis und Landeskunde der ungarischen Minderheiten steckt die Möglichkeit der Errichtung eines Netzwerks von Kontakten in sich, über die in unserer Region nur Ungarn verfügt. Es trägt die Chance eines neuen „Modus Vivendi”, dass wir dieses Potential so intensiv wie möglich im Dienste der nachbarschaftlichen Beziehungen und der regionalen Zusammenarbeit stellen. Es gibt letztendlich keinen Widerspruch zwischen den Zügen der Nationalpolitik, die auf die Bewahrung der nationalen und kulturellen Identität, bzw. auf die wirtschaftlichen Beziehungen und die grenzüberschreitenden entwicklungspolitischen Dimension fokussieren. Die Gleichzeitigkeit dieser beiden Herangehensweisen kräftigt einerseits die materiellen Grundlagen des kulturellen, nationalen Zusammenhaltes, andererseits den existenziellen Spielraum, bietet den ungarischen Minderheiten eine wirtschaftliche Funktion für die positive Gestaltung der Nachbarschaftsbeziehungen, solche gemeinsamen Interessengebiete schaffend, die zur Überschreitung des innerhalb des Raumes noch spürbaren, ethnischen Misstrauens führen können. Sinngemäße Voraussetzung dieser strategischen Option ist, dass Ungarn ein attraktives Beispiel und ein kooperativer Partner sowohl für die ungarischen Minderheiten, als auch für die Nachbarstaaten sein soll, welcher Zustand zur Fundierung der regionalen Rolle des Landes auf politischer, wirtschaftlicher und logistischer Ebene unentbehrlich ist.
Das in den vergangenen Jahrzehnten erkämpfte Ansehen verpflichtet auch heute. Die ungarische Außenpolitik ist seit den 80er Jahren mit der größten äußeren und inneren Herausforderung konfrontiert. Die sich schnell wandelnden internationalen Bedingungen – die komplexen geopolitischen Wirkungen der global gewordenen Wirtschafts- und Finanzkrise, die Umgruppierung der Verhältnisse unter den entscheidenden Gestalten der Weltpolitik, die aus der Sicht der äußeren Orientierung von Ungarn grundsätzlich wichtigen, transatlantischen Beziehungen und die Suche nach dem Weg des europäischen Aufbauwerks, sowie die Bestrebungen, erfolgreich aufzuschließen und die Interessen der Länder unseres direkten Raumes entschlossen geltend zu machen – erlauben nicht, dass die ungarische Außenpolitik im beruhigenden Bewusstsein des früher erkämpften Prestiges den „business as usual”-Betrieb einrichtet. Die ungarische Diplomatie war fähig, die Gebiets- und Bevölkerungsdimensionen Ungarns, die eingeschränkten Kapazitäten mit kreativen Herangehensweisen zu einem breiteren Spielraum der Außenpolitik zu konvertieren. Die wichtigste Kraftquelle der Außenpolitik bildet das Image des Landes, dessen ausschlaggebender Charakterzug über Jahrzehnte hinweg der Umstand war, dass das Land unter den Spitzenstaaten im außenpolitischen Orientierungswechsel des ostmitteleuropäischen Raumes und in der inneren Umwandlung registriert und bewertet wurde. Der relative Rückfall der Stellung Ungarns innerhalb unserer Region – was sich in den makrowirtschaftlichen Indexzahlen und in den Verhältnissen des öffentlichen Lebens gleichermaßen zeigt – erschwert von Seiten der Kraftquellen wie des Images die rationale Formulierung und Geltendmachung der außenpolitischen Interessen. Dem Ethos der Wende sind wir treu, wenn wir den das Potential und die Authentizität beeinflussenden heimischen Zuständen der ungarischen Außenpolitik ehrlich gegenübersehen. Der Weg der Erneuerung führt über die Erkenntnis der Wichtigkeit der auswärtigen Beziehungen in einem für externe Wirkungen traditionell offenen Land, dessen wirtschaftliche Konditionen, Entwicklungsoptionen und relativer gesellschaftlicher Wohlstand zum erheblichen Teil durch äußere Faktoren beeinflusst werden. Diese Erkenntnis muss nicht nur auf theoretischer Ebene erfolgen, sondern muss sich in der Weiterführung der Debatten widerspiegeln, die auf die Anreifung eines hinsichtlich der den Ansprüchen einer sich um uns herum formenden neuen Ära entsprechenden, außenpolitischen Grundsätze, und der wichtigsten außenpolitischen Interessen und Ziele zu erreichenden, politischen und gesellschaftlichen Konsenses abzielen.
Budapest-Szentendre, im Januar 2009